关于建立政府服务管理统一指挥平台的研究

作者:课题组


    一、建立政府服务管理统一指挥平台的必要性研究
    在当前新区建设的大背景下,舟山正经历一次史无前例的经济变速和社会变革,而随着政府职能的转变和经济社会的发展,政府在社会治理方面又不可避免地遇到了许多新的挑战和问题,并呈现出新的特性:一是模糊性。只要有专业部门设置,部门之间的职能就不可能做到绝对的边界清晰,总有交叉重叠或权限不明的地方,且专业越细分,交叉的可能性越大。二是滞后性。由于部门功能和职能设置是相对稳定的,总是滞后于连续、快速而又无序的社会发展,新情况下产生的新问题往往会带来管理的真空地带。三是分散性。部门职责的细分必然导致资源配置的分散,尽管政府投入总量上很多,但一分散到各部门,又都感觉杯水车薪。当前,这些模糊、滞后的部门职能和分散的部门力量已不足以应对日趋复杂多元的社会整体性需求,“破窗效应”也随之显现,即越难管,越没人管,越泛滥,到最后积重难返。以一个最简单的餐馆违法经营为例,可能存在无证经营、噪音扰民、环境污染、食品安全、占道经营等多种问题,而这些问题的处理职权分别隶属于相关的工商、城管、环保、食品药品监督和道路交通管理等多个部门,并且根据地域管辖原则,辖区所在的乡镇或街道对事件也有处理权。再比如对违法建筑的处置,国土、规划、城管、住建等部门都可以执法,但没有一个部门非常严格地去执行,导致问题越来越严重,现在需要用“三改一拆”的雷霆手段去整治。一个普通的市民很难正确地选择相应的职能部门表达诉求,而对那些需要部门间协同或联动的问题更是束手无策。上述问题已经成为一个亟待破解的社会治理新课题。
    为填补社会管理服务领域的空白和短板,有效解决这类长期困扰政府和百姓的旧疾顽症,宁波、定海等地都已经做出了积极的尝试和探索。如宁波市81890求助服务中心和定海区社会管理服务指挥中心,即通过公共平台的搭建,将社会服务和管理统一纳入到平台当中,在强化基层基础,创新社会治理方面取得了明显成效。那么接下来,我们需要回答四个问题:
    首先,舟山到底需不需要建立一个政府服务管理统一指挥平台?综上所述,答案显而易见是肯定的,10月15日上午,市委孙景淼书记在实地调研走访定海区社会服务管理指挥中心时,在对定海给予高度评价和充分肯定的基础上更是提出要建立市级层面的公共平台。
    其次,既然要建,那么由谁去承建运作这个平台?这里面又有不同声音,比如有的认为应该交由社会组织或市场主体去做,但平台的打造和运行需要巨大的资源和能量,鉴于目前社会上尚没有一支力量或组织机构能够承担起这一平台的建设和运行,我们认为,必须要由政府牵头来建设运行。
    再次,如何去建立运行这个平台?这方面,宁波、定海都已经有了相对成熟的经验,用三句话简单概括就是:分清三类事务,建立三种机制,抓好三个环节。分清三类事务即政府职责类事务政府必包,公共服务大量提供,市民事务自行处理;建立三种机制即建立政府牵头统筹整合考评机制、部门和公共机构协作配合机制和社会化的运作支撑机制;抓好三个环节即抓好受理、办理、评价反馈三个环节,使服务工作更加流畅有效。
    最后,是否有必要把服务与管理都放进一个平台?目前全国大部分地区普遍都是将政务求助、社会服务、紧急救助由“12345”市长(政务)热线平台、“81890(96345)”民生服务热线平台和“110”应急联动平台分别承担,看似分工明确,但实际上是平台重复建设,造成公共服务资源浪费,而把服务和管理统一放入一个平台,即能实现资源整合,优化配置,防止重复浪费。
    二、建立政府服务管理统一指挥平台的可行性性研究
    建成这一平台,可以更好地助推新区发展,服务新区人民,在充分调研并认真总结比较宁波和定海两地经验做法的基础上,结合舟山实际,我们对建立政府服务管理统一指挥平台提出以下建议:
一是要全市联动充分授权。平台建设的起点,必须要着眼全市,而不是一个区域内的小打小闹,要形成市、区、街、社区的四级联动体系。定海区社会服务管理指挥中心反映目前平台运行遇到的最大的问题就是市级层面至今没有建立一个综合管理机构承担协调管理职责,尚无法实现市区联动及公共信息和资源的全市共享,影响了资源的整合和力量调配。如水电气、交通旅游等与民生息息相关的各类全市公共信息,因受权限限制,县(区)一级平台无法即时获知,影响了平台在信息咨询上的权威性和准确性。而宁波则是在2008年依托海曙区81890服务中心已有的资源和力量配置,发展升格为市级层面的求助服务中心,并在各县(区)建立了8个分中心,既有效利用了现有资源,防止重复建设和浪费,又实现了市县(区)联动,有效提升了服务管理的效率和质量。同时,建议平台建设必须充分授权,形成统一采集、统一受理、统一派发、统一协调的工作联动机制,特别是要给予平台监督考核和协调裁定各部门职责的权限,避免出现部门推诿扯皮、敷衍拖拉现象。
    二是要明确平台定位。平台代表政府提供公共服务,进行社会管理,是政府与群众之间的桥梁和纽带。其主要职责应该是收集社情民意,分析研判社会动态,协调办理群众面向政府的求助投诉,指挥处理重大应急事项等,而不是直接代替政府部门行使行政职权。以宁波81890求助服务中心为例,该中心由政府提供公共运作成本,无偿为市民、企业提供全方位的需求信息服务,中心接到来电后,代表市民向政府相应部门热线投诉求助,各单位的热线依然各自存在,办理结果反馈后由中心回访市民。有所不同的是,定海区社会服务管理指挥中心则更进一步,在整合原区长热线平台、便民服务热线平台的基础上,逐步纳入各单位行风行政热线,同时整合区长信箱、网上信访、网络问政等各类政府资源,实现紧急(除公安110外)与非紧急救助一体化,承担全区社会服务管理及应急联动的受理、协调和指挥。市民如需获得各类公共信息服务,或对定海区域区内存在的任何问题和困难需要投诉、举报、建议或救助的,均可拨打热线电话“12345”,即可由中心通过信息化系统,指派相关企业或政府职能部门在规定时间内处置,并及时反馈评价,相关办理情况也将作为部门和加盟企业考核的重要依据。同时,对区域内发生或潜在的任何不安全因素、突发性公共事件、群体性纠纷,中心接到报警后,即可在第一时间启动预案,迅速协调联动处置。当然,平台在此定位基础上,可具备一定的便民生活服务功能,但重点应放在目前市场尚不成熟的领域,如家政服务、居家养老服务等,通过平台信息提供、加盟企业收费、志愿者公益服务的形式来助推公共服务发展,也可以通过政府购买服务来实现这一功能,如宁波海曙区于2010年成立了全省首家区级社会组织服务中心,中心对优秀的社会组织孵化培育后,将政府推出的公共服务项目通过购买服务的方式由社会组织承接实施,大大提高了服务效能。需要注意的是,平台建设必须始终围绕这一定位开展,明确主攻方向,防止平台建成后家电维修、管道疏通等服务热火朝天,而“流浪狗扰民”、“广场舞噪音”等问题却还没有得到有效解决。
    三是要突出资源整合。资源的有效整合是平台建设的重点,也是难点,更是检验平台建设运行是否成功的关键。我们认为要在三方面实现资源整合,即信息整合、功能整合、队伍整合。信息整合方面,建议将“12345”热线作为统一的信息源,逐步将各部门、各单位分散的对外热线和网络应用整合起来,并同步将相应的人财物一并纳入。在建设网站和移动终端等各个信息入口中也应统一为“12345”的名称,形成一个口子对外,一个平台受理的信息格局。功能整合方面,可将网格管理、综合治理、网络问政、应急管理等政府功能性机构,根据条件逐步纳入或对接到平台,实现平台功能的延伸和覆盖,从根本上提升平台服务管理能力。队伍整合方面,可考虑按专业或服务内容相近进行整合,抽调相关单位人员,组建一批按大专业分工的执行队伍,如城市管理队伍、食品安全管理队伍、防汛抗台队伍等,实现人力配置资源的有效整合。
    四是要充分运用信息网络。建设政府服务管理统一指挥平台,首先要搭建起灵活互通的网络平台和信息传输系统,将分散在各部门和各县(区)、各乡镇街道的政府网站、视频监控系统、电话热线等各类终端或共享或打通或直接并入。并统筹考虑数字城市、智慧城市和海洋云等政府各类信息化建设,防止重复浪费,与此同时还要建立起一整套共享共用的大数据库和规范处理问题的基本知识库,为平台运行提供强有力的支撑和保障。要紧跟移动互联网发展趋势,打造手机、平板电脑等多终端的移动平台客户端,充分运用网络手段开展与社会、群众的良性互动,真正做到无缝隙、全覆盖。
五是要勇于突破创新。建设政府服务管理统一指挥平台非一日之功,可以预见的是平台建设必将伴随着各种困难和桎梏,特别是在资源整合过程中涉及到公共政策方面的障碍和空白,需要我们先行先试,大胆创新,勇于突破现有利益格局和体制机制,力争为平台的顺利建成扫清障碍,打下坚实基础。党的十八届四中全会已经召开,此次全会的主题是依法治国,并有望在立法权问题上取得重大突破,对此我们建议以平台建设为契机,早谋划、早准备,将建设实践中遇到的法律法规方面的困难问题进行总结梳理,积极向上汇报,为新区建设争取更加强有力的法制保障,同时也为国家法制建设作出新区应有的贡献。