加快推进舟山群岛新区北向大通道前期工作的对策建议

作者:课题组


    北向大通道是指连接舟山—岱山—大洋山—上海的海上陆路通道,是浙江省、舟山市规划建设的高速公路主骨架公路网的重要跨海通道,是舟山群岛新区未来综合交通网络的重要组成部分。北向大通道作为继杭州湾大桥、嘉绍大桥后的第三条浙江对接上海的跨江跨海大桥,既是沟通舟山群岛新区与长三角经济圈的重要桥梁、国家沿海大通道辅助通道,更是促进我国现代海洋产业发展、保障国防人员和物资等畅通运输的重要通道。
    一、建设舟山群岛新区北向大通道必要性分析
    (一)从国家层面看
    一是建设北向大通道是加快新区建设、落实新区发展规划的需要。舟山群岛新区承载我国海洋发展和海洋海岛综合开发先行先试战略任务。《舟山群岛新区发展规划》明确指出要进一步推进连岛通道建设,加强与上海、宁波快速便捷的陆岛交通联系。新区经济社会发展需要完善的集疏运网络和畅通的交通运输通道予以保障,加快建设北向大通道对于统筹新区综合交通,优化集疏运体系,实现海陆联动具有十分重要的意义,将为新区实现“三大战略、五大目标”提供强有力的交通支撑。
    二是建设北向大通道是推进长三角经济一体化进程的需要。目前,长三角地区地区主要港口能力已接近饱和,可开发的港口岸线、尤其是深水岸线短缺,远远不能满足运输市场发展的需求。因此,通过北向大通道建设,开发岸线资源丰富、地理位置优越的舟山群岛成为扩充长三角地区港口能力的理想区域。北向大通道的建设,将在上海、舟山、宁波三地之间形成环型高速公路通道,大幅增加三地的连接度和灵活性,满足区域间客货交流需求,完善长三角地区的综合交通网络,促进整个长三角地区的经济社会和对外贸易的发展。
    三是建设北向大通道是国家打造长江经济带、建设长江经济带综合立体交通走廊的需要。2014年9月25日国务院发布《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》,正式提出将依托黄金水道推动长江经济带发展,打造中国经济新支撑带。舟山群岛面向太平洋,背靠长三角,位于我国东部黄金海岸线与长江黄金水道的交汇处,是我国东部沿海地区和长江流域走向世界的重要海上门户,已成为长三角及长江沿线地区经济发展和对外开发的重要支撑和推动力量。建设北向大通道将有效提高长江经济带东部区域的交通畅通水平,并使上海港和宁波舟山港有机连为一体,有效提升港口货物的中转能力和效率,对完善长江经济带综合立体交通走廊和促进长江经济带发展具有十分重要的意义。
    四是建设北向大通道是助推上海国际航运中心、上海自贸区建设的需要。北向大通道将使舟山与上海市相连,形成便捷的陆上运输通道,进一步助推上海国际航运中心建设和中国(上海)自由贸易试验区建设。2009年4月,国务院做出了关于推进上海“两个中心”建设的重大战略决策,明确了上海国际航运中心建设的主要任务和措施,指出“加快洋山深水港区等基础设施建设、扩大港口吞吐能力”等多项有关洋山深水港区的建设任务和措施。2013 年8 月22 日经国务院正式批准设立中国(上海)自由贸易试验区,洋山港区作为未来承担外贸集装箱运输的重要港区,将成为保障自贸区政策顺利实施的重要因素之一。从目前情况,下步浙沪两地再度联手开发南港区是上海国际航运中心建设的主要方向和趋势,同时上海自贸区也有着扩区的需求,一旦南港区开发建设,很有可能纳入自贸区范围。因此,建设北向大通道,改善洋山南港区的集疏运系统,形成集公路、铁路及水运为一体的集装箱二程中转运输体系,有利于推动洋山南港区的开发以及整个洋山港区的发展,加快推进上海国际航运中心和上海自贸区建设。
    五是建设北向大通道是保障国防战备运输、巩固国防建设的需要。建设北向大通道可以进一步加强海岛与大陆的联系,对改善战备交通条件具有十分重要的作用,将进一步提高东部沿海国防公路的等级,促进舟山独特的军事地理优势和军港优势得以充分发挥,也将为部队的战备运输和后勤保障提供更大的方便,提高国防战备运输的时效性、安全性和快速反应能力。
    (二)从省级层面看
    一是建设北向大通道是我省建设浙江海洋经济强省和港航强省的需要。北向大通道建设是浙江省实施国家海洋经济发展示范区建设中明确的重大项目,它的实施既可以完善“三位一体”的港航服务体系,又可以拉近舟山与宁波的距离,而且可以加强同温台沿海海洋经济区和杭州湾两岸海洋经济区的联系,共同推进浙江省海洋经济的发展,加快实现我省海洋经济强省和港航强省战略。
    二是建设北向大通道是加快宁波—舟山港发展的需要。宁波—舟山港的发展离不开集疏运体系的配套,北向大通道的建设将使宁波和上海交通枢纽之间增加一条联络线,有助于提高上海港、宁波舟山港的综合保障服务能力,实现两大港区联动发展,形成互为补充的良好效应。
    三是建设北向大通道是促进环杭州湾产业带发展,支撑率先建成现代化强省的需要。《浙江省环杭州湾产业带发展规划》指出,以杭州都市区和宁波都市区为空间载体建设综合产业区,以绍兴、嘉兴、湖州、舟山为空间载体建设专业化强的产业集群地,并连同外围城镇组团共同建设环杭州湾产业带。规划指出,在舟山群岛发展装备制造业,在交通条件较好的大型岛屿集中建设大型石化产业基地,推动民营经济升级形成国际产业集群地,并向城市新区、县(市)域中心城市等地区集聚,建设省级以上出口加工基地,建设舟山群岛旅游区。交通基础设施是骨架和基础,将起到支撑和引导作用。所以,为促进环杭州湾产业带发展,支撑率先建成现代化强省,建设舟山群岛新区与长三角地区间的交通运输通道是极其有必要的。
    (三)从市级层面看
    一是建设北向大通道是舟山北部区域港口岸线开发利用的需要。根据新区规划“一体一圈五岛群”的空间布局,岱山岛、衢山岛、大小洋山岛、大小鱼山岛和大长涂岛等是舟山群岛新区深水岸线资源最佳、发展潜力和空间最大的区域,是建设大宗商品储运中转加工交易中心的核心区域。舟山北部区域这些地区由于其本身综合运输系统发展的不完善,尚未形成陆岛间的陆路集疏运通道,导致港口资源并未得到充分开发。北向大通道的建设有利于改善上述区域的区位优势,改变上述岛屿以往单纯水水中转的运输方式,形成公路、铁路和水运互补的综合集疏运体系,加强上述岛屿与长三角地区的联系,良好的港口资源则能够依托大通道的建设而得以充分的开发,促进区域内港口资源的优化配置,更好地发挥国际储运、中转、加工、交易功能优势。
    二是建设北向大通道是推进舟山连岛工程,完善地区交通网络布局的需要。舟山规划建成形成以舟山本岛为中心,以各主要大岛为节点,“一主、二环、三连、四纵”的骨架公路网,其中“三连”即三项连岛工程。北向大通道是“舟山连岛工程”的主要组成部分,它的建设将极大改善舟山对外交通方式,进一步加强舟山与大陆的联系,完善舟山市公路网布局,同时也能增强舟山对外运输通道抵御天气影响的能力,大幅提高运输安全性和舒适性。
    三是建设北向大通道是促进岱山、嵊泗经济社会发展,形成舟山北部经济区的需要。舟山已通过跨海大桥与宁波相连,建设北向大通道对于岱山、嵊泗两个县区意义尤为重大。随着新区建设的深入推进,岱山、嵊泗区域的经济获得了较快的发展,但各项经济指标与省内发达地区相比仍有不少差距,海岛与大陆的天然分割、交通基础设施的落后,导致优势资源难以开发,居民出行不便。我们要通过建设北向大通道,借力上海发展自己的港口腹地产业带,融入洋山港区域经济并参与其利益分配,最终在舟山北部区域形成新的经济增长极。
    二、舟山群岛新区北向大通道相关工作开展情况及迫切性分析
    据了解,舟山市委市政府给予了这项工程高度重视,市里相关部门也已经着手开展关于北向大通道的前期工作。北向大通道主要可以分为三段,从南往北依次为舟山—岱山、岱山—大洋山、大洋山—上海,从目前工作开展的情况看,舟山—岱山段前期工程已于2005年4月开始启动,已经开展了气象风参、水文系列、工程地质钻探、物探勘察环境、通航论证等21项前期专题研究工作,目前正在深化项目工可研究;岱山—大洋山段目前正在开展前期调研、资料收集等工作;大洋山—上海段目前上海方面已于2014年1月28日对东海二桥登陆线专项规划进行公示,上海已经为大洋山—上海段留好了接口,但海上部分尚无明确的规划。
总体来看,北向大通道各项前期工作正在推进之中,但是目前尚未有一个明确的时间节点和工作计划,同时建设北向大通道的迫切性也对我们北向大通道各项工作的推进提出了更高的要求。
    (一)舟山群岛新区的发展要求需要我们加快建设舟山群岛新区北向大通道
    从目前情况看,舟山高等级公路所占比例偏少,路网总体技术等级偏低,岛屿之间交通联系不畅,水路运输的通行能力低、运输时间长都制约舟山经济社会的发展。随着《舟山群岛新区规划》的出台实施,舟山群岛新区必将迎来一个经济跨越式发展的新时期。未来舟山群岛新区与长三角北部城市群之间将开展多领域的交流与合作,经济往来会更加密切,必将产生巨大的客货运需求量,流向经济腹地的集疏运通道问题必须解决,所以建立便捷的交通一体化网络迫在眉睫。按照舟山群岛新区“三年初见成效、五年形成框架、十年基本成型”的工作目标,必将要求我们加快北向大通道的建设。
    (二)大洋山南港区的开发建设要求我们加快建设舟山群岛新区北向大通道
    2012年11月30日舟山市四套班子领导拜访上海市领导期间,上海市委书记韩正非常支持大洋山港区及舟山北向大通道的建设开发并表示:“大洋山港区的开发合作模式不一定采用小洋山的模式;大洋山港区开发居民动迁安置可以不采用小洋山整岛搬迁的方式;如果双方有意向,争取十三五期间动工建设大洋山港区。”2013年初上海深水港指挥部向上海市政府递交了一份关于开展大洋山前期工作的报告,中共上海市委书记韩正和上海市长杨雄都做了重要批示,并启动了大洋山港区前期技术资料的收集整理工作。2013年全国两会期间上海市主要领导又向浙江省主要领导表示类似的合作开发意愿。2013年7月29日省委常委会专题研究洋山发展战略,7月30日李强省长专题赴嵊泗调研,进一步强调浙沪合作形成的“一个协议、两个纪要”的重要性,要求浙江牢牢把握住战略资源开发的主动权,进一步加强洋山港区区域规划和建设工作。10月30日省发改委委托中国国际经济交流中心的课题组专家到嵊泗调研,启动了《浙江省大小洋山开发建设方案研究》,顶层设计大洋山开发模式。
   大洋山南港区的开发建设既是一个可以改变长三角区域未来发展布局的大项目,也是北向大通道的一个登陆点。据了解,大洋山开发建设的黄金时期为近十年,但从浙江舟山群岛新区综合交通规划(2012-2020)了解,“两纵四横”中“两纵”通道的西翼即北向大通道预计到2030年后才可能实现全程陆路运输,这就要求我们必须加快启动北向大通道的建设。
    (三)杭州湾跨海交通二通道方案的启动要求我们加快建设舟山群岛新区北向大通道
    2014年3月,宁波市政府正式批准了《宁波市高速公路网规划(2013年—2030年)》。规划提出将新建沪甬跨海交通通道,即杭州湾二通道,以满足宁波与上海方向的交通需求,该规划路线起于杭州湾跨海大桥南接线宁波慈溪附海互通,路线北行,跨越杭州湾口(经过宁波、嘉兴、上海海域),在上海金山登陆,拟接沈海高速,路线全长约66公里,其中海上段约54公里。并于5月12日组织召开了沪甬跨海交通通道(杭州湾跨海交通二通道)规划方案研究工作大纲审查会。
    沪甬跨海交通通道(杭州湾跨海交通二通道)的规划建设,对落实国家发展长江经济带、沿海丝绸之路的战略,构建并完善长三角区域沿海交通大通道,加强宁波对接长三角、融入大上海,促进上海构建开放式、网络化对外交通网络具有十分重要的意义。这条通道的走向及功能与北向大通道有所类似,从交通运输量上分析,一旦这条通道早于北向大通道建设势必会影响甚至拖慢北向大通道的建设,舟山群岛新区与长三角其他地区的交通联系主要以宁波为中转枢纽点的局面仍将不能改变。这就要求我们必须加快启动北向大通道的建设,要早于沪甬跨海交通通道启动。
    三、加快推进舟山群岛新区北向大通道建设需要解决的几个问题
    北向大通道地跨两省市,涉及利益主体关系错综,项目投资巨大,建设施工条件复杂多变,工程开展基础尚未成熟等问题都将影响北向大通道的建设推进。
    (一)北向大通道建设需要合理的利益平衡
    北向大通道的建设无论对浙江、对上海还是对舟山都具有十分重大的战略意义,所以北向大通道的建设不仅仅是舟山一个区域的事情,而是整个长三角乃至全国的事情。这里涉及的利益错综复杂,既有浙沪利益平衡的问题,又有省内甬舟利益平衡的问题,我们要协调动员这些地区本着利益均沾、风险共担的原则, 共同支持完成北向大通道的研究与建设。同时又要兼顾长远利益和短期利益、现实利益和战略利益,北向大通道主要的作用是经济的通道,不是生活的通道,其价值不能用通行收费的多少来衡量的。
    (二)北向大通道建设需要坚定的勇气和决心
    北向大通道是一项宏伟的战略性工程, 不仅涉及的面广、要求高、周期长, 而且涉及国家、地方、部门、军队等方方面面, 如果缺乏坚定的勇气和决心, 就很难做好协调工作, 加快建设步伐就只能是一句空话。因此我们既需要领导层面的智慧及魄力来推动实施这个项目,也需要自己的勇气和决心来解决项目推进中可能出现的一系列难题。
    (三)北向大通道建设需要充足的资金保障
    北向大通道建设投资巨大,根据初步测算,舟山—岱山段预计总造价(静态投资)在100亿元以上,岱山—大洋山段预计总造价(静态投资)在200-300亿元,单就工程前期研究工作经费来说就需要投资几亿元, 否则很难深入开展。就目前我市的财政状况来建设如此庞大的工程,是有很大困难的,因此该项目必须通过向上争取资金、合资、合作、招商引资等多种途径,采用多元化投资方式来组织实施是比较符合实际的。目前已经有相关的单位表达参与工程建设的意向。
    (四)北向大通道建设需要完善的技术保障
    北向大通道连接了多个岛屿,跨越多个水道、航门,所处地域和海域情况均较复杂,水深流急,规模浩大,施工组织难度较大,需要有完善的技术保障。因此,我们需要借鉴杭州湾跨海大桥、东海大桥、舟山跨海大桥等重大跨海工程的成功经验,充分利用我国已经拥有自主知识产权的跨江、跨海通道建设核心技术, 来解决工程中可能遇到的技术难题。在有效地组织、依靠国内力量的同时, 在某些重要领域和关键技术上积极开展国际合作。
    (五)北向大通道建设需要工程开展的基础
    从目前情况看,作为建设基础的洋山南港区开发建设存在不确定性。当前,南港区规划尚未形成,上海与浙江开发建设南港区的意向和方案并不明朗,因此,作为建设基础的嵊泗方向登陆点的大洋西侧区域还未围垦成陆。我们需要加快推进大洋山南港区开发建设进度,尽快启动大洋西侧围垦工程,为北向大通道建设奠定基础。
    四、加快舟山群岛新区北向大通道前期工作的对策建议
    (一)切实加强领导,建立项目前期工作班子
    加快推进北向大通道前期工作必须要有强有力的领导机构,建议成立北向大通道建设工作领导小组,由新区主要领导挂帅,各部门主要领导为成员,成立专门机构和办公室, 加强对该项目的前期研究、规划工作的组织、协调、管理和领导。同时建立成立项目建设公司, 实行法人责任制, 由公司组织实施, 从前期研究、工程设计、工程建设到工程管理、运营全程负责, 赋予其相关领域的经营权和受益权,也便于与其他企业单位开展合作。
    (二)切实加强研究,加快项目前期论证各项工作
    北向大通道对发挥舟山群岛新区区位优势,带动区域经济发展,优化长三角区域港口资源布局和促进现代海洋产业发展具有十分的重要意义,且在新的发展形势下极具迫切性。建议加快推进项目相关的专题研究,抓紧开展项目的工程技术可行性论证及经济可行性论证,争取尽早确定工程建设布局方案,并深入北向大通道的投资、建设、开发、经营等系列问题的研究,提出相关的工作思路和方案。同时在项目的前期论证过程中需要做好与有关规划的衔接,尤其是涉及城镇体系布局、产业发展、区域交通发展等方面的规划。
    (三)切实加强合作,形成共推项目合力
    北向大通道建设涉及舟、沪、甬三地,无论是对宁波—舟山港的发展还是上海国际航运中心的打造都有着十分重要的意义。建议切实加强与上海、宁波等地的联系对接,并做好两省市之间的主动协调沟通工作,通过完善浙沪两地港口合作机制,综合平衡好各方利益,争取两省、市的对北向大通道项目的支持,并充分发挥各方的积极性,共同推动项目各项前期工作。
    (四)切实加强发展,牢固北向大通道建设的基础
    舟山群岛新区经济和社会的发展会对北向大通道产生非常大的需求,也是建设北向大通道的前提和基础,而庞大的交通运输需求也能对北向大通道未来的运营起到很好的支撑作用。建议结合舟山群岛的发展要求,加大对项目尤其是港口物流项目的招商引资力度并积极做好配合服务工作使之早日落地,为北向大通道的建设提供必要的支撑。
    (五)切实加强呼吁,营造利于项目开展的舆论氛围
    加强对北向大通道的宣传和推介,建议安排必要的经费邀请国内著名的专家院士研究透彻北向大通道的意义并制造舆论氛围,将北向大通道推广到省、国家有关部委乃至国务院层面,吸引中央高层的注意,得到国家层面的支持,便于今后的项目的审批。进一步加大对北向大通道建设的意义及良好投资回报的宣传,提高北向大通道对外知晓率,吸引省内、省外的企业单位来参与投资北向大通道建设。同时要提高全市人民对项目的知晓率并取得全市人民的配合和支持,在全市范围内形成加快推进北向大通道项目的良好氛围。