治理视野下嵊泗县乐和渔村“三事分流”机制研究

作者:乐和渔村“三事分流”课题组


    一、引言
    党的十八届三中全会指出,“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”在改进社会治理方面要“坚持系统治理,加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”基层治理是整个国家治理体系和治理能力现代化的基石,是推进国家治理不可或缺的组成部分。改革开放以来,基层社会的治理环境、治理主体以及治理格局都发生了复杂和深刻的变化,长期以来建立的以行政权力和资源垄断为依托、以自上而下和行政命令为特征的传统基层治理体系越来越难以适应当前的新情况、新问题,给党领导下的基层社会治理带来了新的挑战。因此,在新形势下创新基层治理模式,引导群众主动参与村级公共事务治理,最终形成基层社会多元主体共同治理的基层治理模式势在必行。嵊泗县乐和渔村建设试点推行的三事分流机制正是在这样社会背景下所做的有益的探索。
    乐和渔村建设的核心理念是乐和治理,以“三事分流”为主要工作机制。实施“三事分流”的基本思路是:构建带有互助型、服务型、公益型的基层自然社区组织——乐和互助会,在此基础上,明确基层事务的责任主体:各级政府及村两委主导承担乡村重大事务、重大基础设施建设、重大活动等(大事);乐和互助会引导群众处理处置基层一般性的乡村公共事务(小事);基层各家各户的事情群众自己解决(私事)。也就是要形成所谓“大事政府办、小事互助会办、私事自己办”的工作机制。
    对基层事务实行三事分流契合党的十八届三中全会提出的改进社会治理体制的新要求,是治理理论在基层的探索实践,充分体现出基层治理主体多元、过程互动等特征,也是提升基层治理能力的有效尝试。
    二、嵊泗县乐和渔村建设试点“三事分流”机制的探索实践
    根据嵊泗县第十二次党代会2013年年会的部署,嵊泗县与北京地球村合作,开展“美丽海岛•乐和渔村”试点,前期选择在五龙乡的田岙村、边礁岙村进行,为期两年。自2013年5月18日嵊泗“美丽海岛•乐和渔村”试点工作启动以来,试点工作稳步推进,已取得了一定进展。尤其是在推进渔村基层公共事务三事分流方面,试点单位大胆探索,突出培育渔村、社区“小事”由村民商量办的基层自治意识的养成,力图让村民接受“三事分流”理念,使乐和互助会等自然社区组织办“小事”逐渐成为常态。其主要做法体现在如下方面:
    1.走访宣传、传播理念
    村社工站开展上门走访活动,用群众听得懂的语言宣讲乐和理念,引导村民思考、了解“什么是乐和”、“乐和代表做什么”、“什么是三事分流”等相关问题,加深村民对乐和理念及乐和代表职能的认识和理解,使村民理解 “大事社区办、小事互助会办、私事个人办”的“三事分流”的道理。同时利用电视、报刊等媒体对试点村乐和互助会及乐和代表带领村民处理公共事务的成功案例进行宣传报道,扩大乐和“三事分流”机制的社会影响力。
    2.调查走访、采集问题
    在乐和渔村试点中,坚持从问题入手,全面开展社会矛盾、民情问题的排查,深入了解群众真实意愿。试点初期村社工站开展了民情问题采访活动,对排查出的矛盾、问题进行梳理,针对各家各户提出的问题建立起民情台账。同时将梳理出的问题通过乐和网格会议等形式向村民公布,提出将其中一些公共问题由村民组织起来加以解决的设想,通过乐和代表和村民相互协商,达成共识,并组织实施。
    3.实施项目、尝试分流
    乐和渔村试点单位在推进“三事分流”机制中,通过项目的实施、公共事务的解决来培育村民参与公共事务的处理,村社工站协助乐和互助会与乐和代表积极引导组织村民办小事,让村民参与到渔村基础设施项目实施、公共事务处理与其他乐和活动中来,充分调动村民参与乡村事务的积极性,让村民亲身感受“三事分流”、“小事大家商量解决”的优越性,形成了一些在乐和互助会引导下群众共同处理公共事务较为成功的案例。
    案例一:田岙村洪家弄道路维修。洪家弄道路因沿路村民在家庭装修中运输车辆频繁出入造成路面损毁严重,影响了村民出行和该村旅游环境,为此村委会与乐和互助会召集乐和代表、相关村民召开联席会议共同研究治理方案,划分了项目整治的责任主体。具体是,村委会负责落实施工队伍、确定施工方案及预算;乐和互助会及乐和代表在社工站协助下做好村民思想工作,向对道路损坏有直接责任的10家住户收取修路费用,并负责工程的日常监管;道路维修完成后,由该区域村民对道路进行日常管理、对道路周边环境卫生进行维护。由于有村民自家出钱出力参与道路的维修、管护,洪家弄道路修复工程得以在较短时间内得以完工,并在乐和互助会的组织下,道路日常维护工作也得到了保障。
案例二:边礁村沿街垃圾箱设置问题。针对村民反映的该村垃圾箱设置不合理引发的异味重、倾倒不方便等问题。该村乐和代表通过实地走访、征询村民意见;召开了乐和互助会会议,引导村民就垃圾箱的摆放数量和位置、垃圾筒基座固定、文明倾倒垃圾等问题各抒己见、发表看法,最后形成多方认同的整改意见,确定了沿街圾箱安置的具体方案。在该村村委会协助下,方案很快得到具体落实,此后再没有村民因垃圾箱设置问题产生的怨言。
    4.总结经验、探求模式
    两个试点村在“三事分流”实践中十分重视工作成果的总结和提炼,积极探索区分“三事”的方法以及“三事”区分出来之后的落实处理“三事”的工作流程,初步形成了乡村实施“三事分流”的基本模式,对进一步推广“三事分流”具有一定的指导意义。
    (1)区分“三事”的方法。
    对基层事务实施“三事分流”,首要的是将需要政府层面办理的事务(大事)、可以由乐和互助会引导村民共同参与处理的事务(小事)及应当由各家各户自行处置的事务(私事)加以区分。试点村通过实践提出区分“三事”的主要方法是:
    ①把“多方商议”作为区分“三事”的主要途径。对于采集到的事务和问题,到底哪些是“大事”,哪些是“小事”,哪些是“私事”,需要经过乡镇、村两委、社工站、乐和互助会等多方开会论证、研究分析,对各项事务进行商讨,根据事务的性质和解决的难易程度等进行分类分责,从而把“三事”区分出来。
    ②把“三事指南”作为划分“三事”的辅助手段。“三事指南”是指将乡村公共事务进行归纳分析,划成几个大类,每个大类再细分出几个小项,然后对每个小项目按“大事”、“小事”、“私事”在政府、乐和互助会及群众三个层面确定职责归属,从而形成的乡村事务分类对照表(见后附表1)。“三事指南”中各小项所列的事务一般不是具体的某一事项,而是一些类似事务的统称。制定“三事指南”目的在于对基层事务从总体上进行分类分责,为划分具体事务的职责边界提供参考,可以使划分“大事”、“小事”、“私事”的工作变得相对简便,是区分“三事”的一种辅助手段和工具。
    ③把“三事清单”作为明确基层具体事务责任主体的主要依据和实施“三事分流”必要环节。“三事清单”是对从多个层面收集汇总的事务或者问题,采用多方商议的方法,在区分出“大事”、“小事”、“私事”后,形成的乡村事务列表。“三事清单”是各责任主体之间经过协商达成共识后形成的,对执行“三事”的各方应该具有一定的约束力,因而是实施“三事分流”的基本依据。对基层事务分类分责基础上提出的“三事清单”,也使政府和乐和互助会能够根据轻重缓急、难易程度、分层次有计划地处理大事、小事,合理安排活动和项目,因此列出“三事清单”也是实施“三事分流”必要环节。(见图1)
    从试点村的实践来看,基层事务往往五花八门、包罗万象,随着时间的推移还会不断产生新的矛盾和问题,因而很难找到一种包含基层所有事务(过去有过的、现在了解到的、将来会发生的)的“三事清单”。事实上,试点村提出的“三事清单”,是在乡村社工开展问题采访当中列举的某一时期需要处理解决的事务和问题的清单,我们称之为“阶段性三事清单”,它并不包含所有乡村事务。“三事清单”形成有一个渐进的过程,需要在定期采访收集乡村事务和问题中去不断地加以充实和完善。
    (2)“三事分流”的一般工作流程
    三事分流的流程指的是,从基层公共事务的收集、到对事务进行三事拆分、最后落实“三事”的基本程序和步骤。试点村在实施过程中总结提炼三事分流的实施途径,形成了互助会办“小事”的一般流程,主要分如下几个步骤:
    第一,定期收集乡村事务。通常村级事务来源主要有两种渠道,一是自上而下的任务分派,二是自下而上的群众诉求反映。乐和代表与社工定期走访村民、村干部、乡镇干部及政府部门等主体,广泛收集或承接需要处理的村级事务,全面掌握一定时期内村民在生产生活中需要解决的问题及其他社会需求,并予以记载,建立事务台账。
    第二,多方商讨确定“三事清单”。村两委与社工站对每一期采访了解的事务和问题逐一进行商讨,按照轻重缓急、难易程度,将需要重点予以落实解决的事务或问题列举出来,参照三事指南议定“阶段性三事清单”。在此基础上,社工站根据三事清单提出“三事分流”实施意见。对于相对比较简单且村级范围内可以决定的“小事”,直接交给互助会办理,一些比较复杂、原先一般由政府直接出面处理的“小事”向乡镇提出下放事权的建议。
    第三,政府下放事权,也就是赋予互助会办小事的权利。乡镇政府、村两委根据社工站的“三事分流”实施意见,就下放什么事权、怎么下放事权进行讨论,最后确定交由互助会去实施具体事项。政府交办“小事”的形式,一般由乡镇或村委会与乐和互助会签订协议书,就各自的职责、权利义务、监督管理等事宜作出规定,保障互助会落实小事。
    第四,乐和互助会组织群众商量办小事。把“小事“分流给乐和互助会后,互助会要组织乐和代表及群众召开会议,引导村民协商制定具体解决方案。通过协商使相关群众之间统一意见,达成共识。最后由乐和互助会组织群众根据协商方案具体实施,完成事务处理,解决问题。(见图2)
   
    三、乐和渔村“三事分流”机制的价值分析
在乡村及更广大的基层推行“三事分流”机制,把基层事务根据不同的责任主体进行划分,突出自然社区组织带动群众自主参与公共事务的作用,真正实现基层自治、共治和法治,是新时期深化基层社会治理的新方法。其主要价值在于:
    1.使得群众真正参与基层社会管理,有利于促进基层治理民主化
    基层“小事”互助会办、村民商量办,体现的是一种主人翁意识的提升、真正意义上的群众自治,激发的是一种良知,一种互助之情,向上之心。“三事分流”唤起了群众的公共意识和参与热情,为更多的人提供了参与基层公共事务的空间,使基层广大群众获得了展示自己的公共精神和能力的机会,使基层群众能够真正参与到基层社会管理中去,对提高基层治理水平意义重大,是促进基层群众自治和基层管理民主化的有效载体。
2.改变自上而下的单一服务模式,有利于提高基层公共服务水平
    基层事务千头万绪,以往的一些服务措施(如党员联系群众制度,网格化管理、组团式服务等)本质上都是自上而下服务群众的措施,虽然能够解决诸多群众遇到的实际问题。但也存在一些弊端,容易养成群众过于依赖政府的习惯,对政府人力资源投入以及服务的恒久性方面也是考验。“三事分流”机制把繁杂的乡村事务中可以由自然社区组织解决的事务剥离出来,由乐和互助会这类自然社区组织带领群众处理。自然社区组织难以处理的事务,才由政府或村两委等组织等出面解决。这种采用自下而上的管理方式,符合乡村事务村民做主的基层民主理念,无论在处理基层公共事务的效果还是效率上,都具有自上而下管理方式无法比拟的优势,是一条提高基层公共事务管理水平的新途径。
3.促进政府基层工作理念的转变,有利于密切干群关系
    一段时间以来,政府及村级集体组织对基层公共事务大包大揽,忽视了基层群众的智慧和力量,在一定程度上助长了群众“等、靠、要”的思想,大事找政府、小事找政府、凡事都找政府,各级政府及村两委虽然竭尽全力为民办事,仍然无法满足群众的多方面需求,造成部分群众的不理解甚至怨言,影响了干群关系。实行三事分流,使得政府及村级组织能够腾出手来,集中精力、财力、物力兴办大事,促进了基层工作理念的转变,使得政府在处理一些基层公共事务中,能够退居幕后,主要发挥助推、扶植、协调作用。基层自然组织处理公共事务遇到难题,政府出面给予大力支持,雪中送炭,使得群众对政府的扶助产生感激之心,增加对干部信任度,拉近政府组织、干部与基层群众的距离,密切党群干群关系。
    4.引导群众自主处置矛盾纠纷,有利于维护基层社会稳定
    从重庆、四川等地乡村开展乐和家园建设实践看,乐和治理通过组织群众自发开展道德教化和公益活动,传播和弘扬了良好的道德风尚,矛盾和纠纷减少,社会秩序趋稳。推行三事分流机制,可以把一些基层棘手的矛盾纠纷交由乐和互助会出面组织调处,教育处理违反村规民约的人和事,用公共道德和传统礼俗的力量调解村民纠纷,可以使许多矛盾和不稳定因素直接在基层得到有效化解,维护了基层社会稳定。
    四、超越现实:完善乐和渔村“三事分流”机制的路径选择
    尽管自乐和渔村试点工作启动以来,试点单位在推进渔村基层公共事务“三事分流”方面作出了许多有益的尝试和探索,基层群众对“大事政府办、小事互助会办、私事自己办”的理念有了一定的认识,也参与了一些具体事务的处理,但从总体上看,离“三事分流”机制的内在要求还有相当大的差距。主要表现在,一是干部群众对“三事分流”理念的接受度仍存在较大差距。一些干部对“三事分流”的意义还缺乏清晰的认识,下放事权的意识不够到位。由于乐和渔村建设试点尚处初期,多数群众对乐和三事分流理念的接受还有较大差距,参与意识还需提高。二是乐和互助会尚未激活。尽管两个乐和渔村建设试点村各自成立了乐和互助会,但前阶段工作主要还是靠社区工作站推动,尚不能独立自主处理“小事”。三是乐和代表的能力素质有待提高。从试点村乐和代表的现状看,乐和代表的能力素质和自身条件参差不齐,一时还无法适应“三事分流”的中心环节——带领群众办好“小事”的基本要求。四是缺乏保障“三事分流”机制得以实施的制度规范。如乐和互助会的领导班子选拔机制、经费筹集和管理制度、工作监督制度、考评制度、奖惩制度都亟待研究制定。
    以乐和互助会为平台,群众自觉处理公共事务,使基层“小事”大家商量办成为常态,是实施“三事分流”机制的终极目标,也是自然社区组织功能得到发挥的重要标志。解决推进“三事分流”中面临的问题,必须采取切实有效的对策措施,完善乐和渔村“三事分流”机制的实现路径,为推进三事分流机制注入新动力。
    1.进一步加大对“乐和”及“三事分流”理念的宣传教育力度
    高度重视理念的培植对“三事分流”的实施所起的作用,切实加大宣传教育力度,逐步使乐和及“三事分流”的理念根植于干部群众心间,并外化为投入“三事分流”实践的具体行动。强化乐和及“三事分流”的理念培育,需要从内容、形式等方面采取一些措施。
    (1)深化教育内容。一是要植入共同梦想。用海岛渔村建设发展的共同梦想,激发干部群众的参与热情,增强对乐和渔村建设的信心。二是利用案例宣讲。即用“三事分流”的具体事例及乐和明星的事迹来教育引导群众,增强教育的感染力和说服力。三是组织群众性的诵读经史活动。从中国传统文化中学习乐和理念,增强群众对孝、廉、诚、信、仁、义、礼、智等传统价值观的认识。
    (2)注重宣教形式。一是要通过学习班、村民会议、上门宣传等形式开展面对面的教育宣传。二是通过把乐和的理念、“三事分流”的思想融于群众喜闻乐见的文化体育活动中进行宣传。比如把“三事分流”的理念和案例用小品、渔歌、渔民画、剪纸等富有海岛地方特色的艺术形式进行展示,以更好地贴近基层群众。三是加强媒体宣传。要利用广播、电视台、网络等媒体传播乐和理念,宣传乐和渔村建设实施“三事分流”能够给群众的好处,扩大乐和渔村建设和“三事分流”工作的社会影响面。
    (3)整合宣教力量。一是利用党校这一干部教育阵地举办面向各级干部的乐和渔村建设专题培训班、乐和理念讲座、研讨会等,切实提高广大干部对乐和渔村建设的思想认识。二是在中小学校的教学活动中植入乐和理念,并通过学生把“三事分流”的道理在各自家庭宣讲。三是乡村层面通过兴办乐和讲习所、建设乐和大院等载体对群众进行道德教化、文明传递,唤起了村民心中乐道尚和的传统。
    2.切实加强乐和互助会的培育和建设
    实施“三事分离”机制的目的在于将基层公共事务的治理由政府一方治理转变为政府、社会组织、公益组织、群众等多方参与、共同治理,强调的是把群众组织起来自己处理公共事务。因此,在推进“三事分流”中,至关重要的就是培育好、建设好乐和互助会这类能使群众能参与到社会事务管理中来的自然社区组织。加强乐和互助会的培育和建设的工作可以从以下几方面入手:
    (1)提高乐和代表的能力素质。乐和代表是乐和渔村建设的骨干力量,是构建乐和互助会的基础,是组织群众办“小事”的主要力量,其能力、素质直接影响大家商量办好小事的质量和效率。提高乐和代表的能力素质,一是要选拔一支具有工作热情和一定组织能力、群众认可度高的乐和代表队伍。根据渔村实际,适当放宽乐和代表选任条件,只要具备乐和代表的能力素质条件且热心村务的村民都可以作为乐和代表的人选。二是要注重乐和代表能力的培养和提高。乐和代表要在实践中不断学习做群众工作的能力、组织协调的能力、调处矛盾纠纷的能力、发动引导群众的能力。
    (2)配好互助会领导班子。选配乐和互助会领导班子的办法就是就要搭建处理“小事”的平台,促使乐和代表投身到轰轰烈烈的乐和家园建设实践中去,让他们去参与公共事务的处理、公共项目的实施、组织集体活动、参加社区公共问题的激烈讨论,接受实践的检验,使得乐和代表中精英分子经过大浪淘沙般的选择,脱颖而出,涌现出威信高、能力强、号召力大的骨干,并由此形成乐和互助会领导班底。
    (3)把乐和互助会的活力激发出来。一是要依靠公益组织的帮助扶持。要继续依托与地球村的合作,持续获得其在技术、信息及公益资源等方面的有力帮助和支持,同时继续发挥好本地社工的作用,更好地促进“三事分流”的实施及乐和互助会的正常运行。二是营造良好的工作氛围。想方设法使村民了解乐和互助会的基本职责、知晓乐和互助会的性质作用,让群众亲近、信赖并支持这个组织,产生归属感、信任感,从而营造出“多方参与、共同治理”的良好氛围。三是采用组织活动和实施项目进行推进。要创造更多的平台和载体,让乐和互助会有更多的自主组织策划活动、项目以及处理村级事务与问题的机会,通过活动及实施项目既增强乐和互助会的能力和活力,又扩大其在村民中的号召力和影响力,加速其成长。四是政府组织简政放权。政府和村集体组织要改变过去对乡村事务“说了算,定了干”的领导方式和工作方法,消除疑虑,大胆放权。对于基层公共事务和一些民生项目只要乐和互助会有承接的能力,就要下放给乐和互助会,使互助会得到大有可为、大有作为的空间,使其能够把能量充分地释放出来。
    3.建立健全保障“三事分流”实施的相关机制制度
    把“三事分流”落到实处,使政府组织、乐和互助会和群众在处理乡村公共事务中各司其责,发挥各自的作用,必须有一套相对完整的机制和制度作为保障。这些机制和制度主要包括政府对乐和互助会的扶持培育机制、保障互助会正常运行的培训、监管、激励等制度。
    (1)建立健全政府对乐和互助会的扶持机制。其目的是进一步突显政府在乐和渔村建设与“三事分流”中的扶持、支持作用。实行乡镇领导包干联系各村互助会并定期开展对话制度、为保障乐和互助会正常开展工作提供必要资金、物资支持的制度性规定、对乡镇政府和村两委下放事权的情况实施考评的制度等等。此外,通过政府性探索公共事务投入机制的具体措施,建立以政府出资为主、村民自筹为补充的新型基层公共事务投入机制,使基层公共事务的处理有充足的资金保障。
    (2)建立培训制度。要建立并落实教育培训制度,定期组织对乐和代表和全体村民两个层面的培训活动。通过对乐和代表开展培训,不断提高他们的思想素质和工作能力,提升互助会办“小事”的水平。对全体群众开展教育培训的主要任务是培育群众的公共精神和自治意识,倡导自力自强的乡村文化,引导村民积极支持、配合乐和互助会的各项工作,并积极参与到基层公共事务中去。
    (3)建立监管督查制度。由村两委牵头建立督察系统,组织人员对互助会办小事的整个过程进行监管、开展督察,保证互助会办小事的质量,确保在一些项目实施中不出现问题。
    (4)建立评议乐和互助会制度。定期对乐和互助会解决群众利益诉求、处理村级事务及乐和代表的工作表现进行评议,以召开乐和联席会议的形式使乐和互助会和乐和代表定期接受村两委和村民代表监督和考评。通过民主评议,将乐和互助会的工作置于组织和群众监督之下,对民主评议不称职的代表,提出整改意见,督促其改进。
    (5)建立乐和代表激励机制。探索建立由荣誉表彰、个人发展和经济激励等相结合的多元利益诱导机制。定期开展优秀乐和代表评选表彰活动,树立典型,并利用电视、报纸、网络等媒体进行宣传报道,体现乐和代表荣誉感和责任感;为有志于个人创业、技能学习甚至从事村务管理的优秀乐和代表或乐和明星提供必要的帮助和指导,实现他们在个人发展方面的需求;此外还要实行对工作成绩突出的乐和代表在经济上给予奖励的制度和误工补助制度等。
    五、结语
    以“三事分流”机制为核心的乐和渔村建设正是新时期基层社会治理的有益探索,经过一年多的探索与实践,乐和渔村“三事分流”机制在激发群众自治意识、责任意识、参与意识等方面的作用日益显现,基层政府处理公共事务的模式也由以前的包办向包容转变、由主力向主导转型,基层社会多元主体共同治理的共赢格局初步形成,并在一定程度上破解了社会转型时期的治理难题。但由于乐和渔村“三事分流”的实践才开始起步,还面临许多亟需解决的困难和问题,尚需要不断推进与完善。

参考文献
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