舟山港综合保税区口岸通关服务体系建设研究

作者:舟山港综合保税区天津专题培训班课题组


    一、舟山港综保区管委会的体制创新
    党“十八大”明确中国向海洋强国发展的战略,通过天津的培训,借鉴他们成功的发展经验,使舟山港综合保税区发展的思路更加清晰。
    舟山港综合保税区必须充分利用综保区已有的政策和功能优势,着力将舟山港综合保税区建设成为大宗商品国际物流配送中心、重要的进口商品基地、保税展示交易中心和海洋经济中心。为此必须重点做好以下几项工作:
    (一)创新综保区内投资管理体制
    顺应国际投资规则变化的新趋势,创新综保区内投资管理体制,在项目核准、企业设立及变更审批、工商登记等环节实行改革,加强支持服务力度。将省级对于外资投资项目的管理权限全部下放综保区管理机构,并研究实施备案管理制度,实现外资备案管理一口受理、综合办理和零收费;在综保区设立工商分局,并将省级工商行政审批权限下放综保区工商分局。
    (二)创新监管制度
    为适应建立国际高水平投资和贸易服务体系的需要,创新“境内关外”监管模式,进一步促进区内货物、服务等各类要素自由流动,形成公开、透明的管理制度,真正实现“一次报关、一次查验、一次放行”的监管模式。具体措施的实施主要涉及海关、检验检疫、海事、边检等口岸联检部门。具体措施包括:挂港加油的国际船舶可选择引航或自行驶入外锚地加油操作,船舶不实行进出口岸联检,实行备案制;允许双重国际船舶开展港口码头或锚地的减载和加载业务,减少进出口货物减载和加载的装卸环节,同意原船转国内运输;推行预检通关服务,即船情申报时实施查控预检,通过预检后船舶抵港即可装卸货物上下人员;运用信息化手段简化监管手续,实施卡口智能化管理,建设统一监管信息平台,实现各口岸部门数据共享,并提供管委会做决策支持;建立仓单预申报海关监管模式,探索逐步简化直至取消进境备案清单,实行“进境检疫、进口检验”管理;全面推行“单一窗口网上申报”模式,实现交通工具、货物、集装箱、人员等信息报关报检、出入境审批的统一申报;创新综保区保外加工模式,试行第三方管理,保证金要求、银行保函等方式实行有效监管;试点综保区内分送集报,针对信用较好且单量达到一定数量的企业采取分送集报的方式报关,提高企业通关效率;大力推进进出口企业诚信体系建设,加强诚信管理,帮助有条件的进出口企业获得信用管理A级和AA级资格,并将其与分类管理相结合,给予诚信企业通关便利。
    (三)加快舟山跨境电子商务试点的探索
    跨境电子商务代表了零售业未来的发展趋势,也是我国转变经济增长方式、扩大内需的有效形式。舟山群岛新区作为以海洋经济为主题的国家级新区,理应走在中国深化改革、促进开放的最前沿,大胆进行突破创新,以舟山港综合保税区进口商品交易展示中心建设作为重要的配套支持服务平台,积极争取跨境电子商务试点在舟山落户。把舟山建设成为跨境电子商务进口基地,不仅为舟山本地带来一定的税收,更重要的是在此过程中带来的物流、资金流、信息流和人才的汇集,可以有效促进舟山经济和社会发展环境的改变和提升,有效扩大所辐射地区居民的消费,拉动GDP增长,为群岛新区建设注入新的活力和动力。同时,有利于舟山港综保区形成鲜明的特色,迅速拉动进口业务。综保区在全国范围内已不是新鲜事物,凭借多年的积累,其它地区的综保区目前已形成稳定的业务流,舟山港综保区如想后发先至,必须从模式清晰、业务创新入手,跨境电子商务就是目前最理想的载体。舟山港综保区如果具备此种政策功能,这对促进发挥舟山港综合保税区政策优势,推进综保区乃至舟山新区物流、仓储、支付、金融等产业的发展具有重要意义。
    (四)加快衢山分区建设
    衢山分区位于衢山鼠浪湖岛,地理位置优越,距离最近的国际航道中航线仅10海里,距日本港口约600-800海里,距韩国港口仅300-400海里,距新加坡约2000海里,是水水中转的最佳区域。鼠浪湖岛水深岸线条件优越,目前已通过核准建设2个30万吨级码头(水工结构均按靠泊40万吨散货船设计)、1个10万吨级和2个5万吨级装船泊位,以及其他相应配套设施,为开展铁矿石等大宗散货保税业务提供有利条件。衢山分区主要功能定位以发挥衢山岛深水岸线资源优势,重点发展煤炭、矿石、油品等大宗商品的仓储、配送业务,建成我国重要的大宗商品仓储、中转基地。
    二、海关监管模式创新
    舟山海关认真学习贯彻党的十八届三中全会精神,全面落实“四好”总体要求,主动融入舟山经济社会发展大局,创新监管模式,提升服务效能,把握发展机遇,以科学发展的思维和勤奋务实的实践,不断积聚和释放正能量,助推综保区健康蓬勃发展,促进海关事业进步。为全面履行海关职责,有效服务地方经济,重点做好以下三个方面工作:
    (一)坚持开门建关,提高服务经济能力
    天津的成功在于充分发挥了海关特殊监管区域的辐射带动作用,使其成为承接产业转移、优化产业结构、拉动经济发展的重要载体。作为综保区海关,我们要认真学习《浙江舟山群岛新区规划》,深入研究海关职能作用的着力点和舟山经济发展的着重点,了解地方政策需求,力求将海关工作目标与舟山经济社会发展重点深度融合,为地方政府做好决策服务。要深入开展前置调研,从舟山群岛新区的实际出发,从综保区的实际出发,协助综保区管委会选择适合发展的产业,引进符合舟山产业发展规模的大项目、好项目。要积极支持推动建立舟山港和宁波港、上海港等港口间的联动机制,发挥联动作用,发展中转集拼业务,推动外贸集装箱在周边港口和舟山港之间的沿海捎带业务,引导本地货源向综保区配套码头集聚。支持综保区跨境电子商务业务、海上保税燃料油加注业务、一日游业务、检测维修业务、会展经济、期货保税交割、融资租赁服务和服务外包等业务的发展,在有效严密监管前提下,用好用足现有海关特殊监管区域政策,研制与之相配套的海关监管和服务措施。
    (二)以服务为先导,不断创新监管模式
    天津海关特殊监管区域分为天津港保税区、天津出口加工区、天津保税物流园区、天津东疆保税港区、天津滨海新区综合保税区等,天津海关针对不同的海关特殊监管区域,推出了各自创新的监管模式和支持措施。作为舟山港综合保税区海关,要认真贯彻落实《国务院关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》,进一步修改完善《舟山港综合保税区海关监管方案》,优化监管模式,简化通关流程,促使封关运作后平稳过渡到正常开展海关业务。充分运用信息化技术和管理手段,对综保区和境内区外之间进出货物实行智能化卡口、电子信息联网管理模式,完善清单比对、账册管理、卡口实货核注的监管制度,逐步推进通关作业全程无纸化。要积极推动与检验检疫部门的“一次申报、一次查验、一次放行”的监管新模式,此模式是海关和检验检疫部门在不改变各自现有业务管理系统的前提下,搭建关检公共信息平台,以信息化手段对关检双方的作业流程进行整合和互动,能够最大限度地简化通关手续,提高通关效率。“一次申报”,是指企业在预录入环节只需要一次录入,系统自动转换成报关单和报检单电子数据,分别传送到海关和检验检疫,完成报关和报检。企业只作一次录入即可完成报关和报检,大大简化了报关报检的申报手续。“一次查验”,是指关检双方都需要检查货物或取样时,借助信息系统对碰查验、检验信息,双方共同进行检验、查验或取样,同时开展执法互助和资源共享,提高运作效率。“一次放行”,是指海关放行信息与检验检疫放行信息通过信息系统实现对碰,对碰成功后企业即可提取海关放行的货物。同时,企业无需来回奔跑,只要轻点鼠标,即可通过信息系统查询进出口货物通关过程中的实际通关状态,及时办理结关手续。“三个一”新型的通关模式如能有效实施,将具有明显效益,对企业层面,可以减少企业手续和成本费用,提高港口运作效率,提升企业和口岸竞争力;对于关检层面,可以实现执法互助、资源共享和阳光通关;对新区层面,可以建立新型口岸管理模式,提升新区形象,维护新区利益。
    (三)以探索建设自由贸易港区为契机,促进海关、政府、企业形成合力
    在自贸区建设中,天津无疑走在了全国的前列,天津海关也出台了多项举措,全力支持东疆保税港区申建自由贸易实验区,以促进海关特殊监管区域的整合优化。作为舟山港综合保税区海关,要以加快探索设立舟山自由贸易港区为导向,协助管委会创新综保区原有制度和政策,并积极向上争取其他特殊区域现有政策支持,力争对综保区内企业和货物的监管效能和便利化能够优于上海、宁波等周边海关特殊区域。进一步加强对上海自由贸易试验区相关政策措施的研究学习,探索在综保区基础上叠加自由贸易港区在投资、贸易、金融、航运等方面政策。以政府为主导,建立口岸单位统一的信息化中心平台,真正实现信息共享、监管联动,打造集约高效的一站式口岸服务平台。大力推进区内企业诚信体系建设,根据不同诚信等级对企业实施分类通关政策。打击走私和偷漏税行为,为企业生产经营创造良好环境。
    三、检验检疫制度创新
    通过天津的学习,检验检疫部门深刻意识到必须前瞻研究,探索更加高效、便捷的检验检疫监管模式,这是检验检疫部门转变职能,顺应形势,服务区域与国家发展战略的必然要求。为此,检验检疫部门必须做到以下五点:
    (一)基本原则
    检验检疫监管采用“一线”、“二线”区分,基本原则是一线实施检疫、放宽检验,二线把好国门、尽量便利通关,一线能放开的尽量放开,二线能便利的尽量便利。这里需要强调的是,检验检疫机构执法工作性质与海关不尽相同,对于卫生检疫监管和动植物检疫监管,“一线”应严把,御疫情疫病于国门之外,“二线”则可视情放宽。
    (二)适用“风险评估”,便利人员及交通工具进出
    对进出区人员及交通工具的检疫查验中充分引入“风险评估”,实施分类管理,即在无重大国际或区域关注的公共卫生事件发生时,实施无障碍快速通过;而在有公共卫生事件的应急情况下,按应急要求实施相应检疫措施。
对自“一线”进出区人员的卫生检疫实行常态下无症状快速通关和有症状主动申报;自“一线”进出区交通工具在常态下实行低风险管理,实施电讯检疫和卫生监督,其他情况下按现行模式管理。经“二线”进出区的人员及交通工具均免予实施检疫监管。
    (三)细化流向类别,实施有差别的监管方式
    “一线”把好检疫关。进出区货物、集装箱涉及卫生检疫、动植物检疫和放射性检测的,均在“一线”按要求实施检验检疫,“二线”免予实施检验检疫,其中经“一线”进区复出区的免予重复检疫。分线、分流向、分类别区别实施进出港货物的检验监管。经“一线”进区旧机电、固废原料、危化品及其包装等重点敏感商品按现行模式管理;经“一线”进区且在区内使用、消费的货物(除上述重点敏感商品),实行备案管理,免于实施检验;经“二线”进区且在区内使用、消费的货物,视为国内流通货物,免予检验;经“一线”进区,最终流向为国内市场的,按进口货物要求实施检验监管;经“二线”进区,最终流向为国外市场的,按出口货物要求实施检验监管;对于区内企业生产加工的货物,经“一线”、“二线”出区免予实施检验;对经“一线”、“二线”进区复出区的货物免予实施检验。
    (四)重宏观、抓重点,探索区内监督管理工作新模式
    从重微观调整为重宏观、从普遍监管调整为重点监管、从管检一体调整为管检分离。进一步放宽许可审批、注册备案管理。对于区内卫生监督,可在风险评估基础上采取更加灵活监管措施,放开对船供食品、饮用水等经营主体许可审批的管理;对列入指定口岸准许项目内的动植物及其产品,入境时免予实施检疫审批制度;对取得自贸区“户籍”的进出口企业(除从事上述重点敏感商品业务的),可免予办理注册备案手续。同时加强宏观层面、重点敏感货物监管。建立进出口企业诚信档案及进出口货物质量安全档案,在此基础上建立风险评估机制,实施分类管理,并实施动态调整,对风险较高的货物、诚信度和质量保证能力较低的企业实施重点、加严监管。对于区内流通的进口货物加强监督抽查,建立不合格进口商品召回通报机制。最后加快培育第三方机构,放开检验鉴定市场强化管理。鼓励综保区内设立第三方检验鉴定机构,积极培育社会检验鉴定市场,采信第三方检验检测结果,检验检疫机构根据监管情况对第三方机构的资质、目录等实行动态调整。
    (五)全面应用信息化手段,为实现监管有力、通关便捷奠定基础
    建立电子信息管理系统,实现进出境人员、交通工具、集装箱、货物信息的全面共享和电子闸口放行功能,为整个监管过程实行电子信息化管理。运用信息化监管手段,为风险评估、诚信管理、质量安全管理提供信息来源,为实现“进口商品全申报”、“一次申报、一次查验、一次放行”提供基础。
四、优化海事服务
通过本次培训舟山海事部门在对综保区开发开放中的定位和作用有了更深的理解和想法,总体上要明确自身定位,把牢安全防线,营造良好的通关氛围建设,重点做好以下三方面服务工作:
    (一)做好24小时“一站式”窗口服务
    综保区建设需要良好的通关环境和便利的通关服务。海事部门要在现有海事法律法规和工作规范的基础上,进一步提供便利的窗口服务。包括24小时不间断全天候签证查验,压缩危险货物申报受理审批时间,做到快速通关,在综保区政务受理大厅内做好一站式服务。同时可以开展24小时预约危险货物申报、压载水排放审批服务。保证船舶不因人为原因发生延误,为综保区发展贡献自己的一份力量。
    (二)安全服务到位,将船舶安全当作头等大事
    安全生产就是效益,海事部门要认清自身定位,将船舶安全和海洋防污染作为头等大事,不让安全和污染风险对舟山港综合保税区发展构成威胁。对此要做好以下两个方面的工作,一方面要提前谋划,推动综保区码头的作业限制条件进行合理论证。综保区码头和毗邻的秀山东锚地面临黄大洋开阔水域,受到冬季寒潮大风的影响很大,在开港之后要在实践的基础上,逐步探索论证一个合理的靠泊条件,规范操作模式,为未来的发展打下良好基础。另一方面要认真履职,在做好对到港船舶的检查,合理调整检查时段,有效选择检查目标,减少因为检查而导致的船舶无谓延误,营造综保区良好的口岸环境。
    (三)加强沟通,主动融入口岸单位联动服务
    舟山港综合保税区的口岸环境由海关、检验检疫、海事和边检四个口岸部门共同维护。一方面要积极融入,争取利用现有的“浙江电子口岸系统”实施电子口岸的一体化,互通资源和信息,保证信息不疏漏、不延误,让货主做到“一次性申报”,货物做到“一次性通关”,船舶做到“一次性放行”。另一方面,在现场监管方面做好联动,积极探讨联合检查机制,节约人力物力,减少重复开箱、重复检查,以统一高效的口岸环境迎接综保区的大发展。
    五、边检
    作为奋战在执勤一线的边检部门,将在今后的工作学习中立足本职岗位,进一步提高队伍的整体服务水平。
    (一)进一步规范勤务组织,营造优质、高效、安全的通关环境
    要进一步规范出入境边防检查勤务,细化船舶通关查验、证件办理、后台查控、一线监护等执勤服务流程,进一步提高依法执勤水平,保证人员、船舶出入境安全、快捷、便利。为此要做好以下几点:一是规范出入境船舶检查和办证工作。严格落实预报预检制度,特别是在重大敏感时期,加大登轮检查、船体检查、集装箱抽查、上下外轮人员审查等工作力度,严格审批《登轮许可证》、《临时入境许可(船员)》、《搭靠外轮许可证》等证件的签发,确保口岸管控严密。二是规范口岸限定区域警戒和出入境船舶监护管理工作。针对执勤警力、装备、设备等比较紧缺,管控难度大等实际情况,要坚持科学组织勤务、向科技要警力,严密组织勤务,实行以卡口管理、梯口监护、视频监控、巡逻巡查相结合的勤务模式,确保口岸监护工作顺利开展。三是规范口岸查控工作。为确保查控工作及时准确,要执行24小时查控值班制度,规范勤务登记、流转、处置以及报警事件处理程序,制定了突发事件处理流程、违法违规事件处理流程、梅沙系统应急处理流程等检查指引图,配强梅沙系统维护保障人员,确保梅沙系统运行正常,口岸通关秩序顺畅。
    (二)进一步规范执勤现场标志标识,确保边检勤务工作顺利开展
    要按照公安部《对外开放口岸边防检查现场标志》的要求,积极向综保区管委会相关职能部门进行汇报,争取理解和大力支持,进一步完善执勤设施,改善服务环境。增加限定区域边检执勤警戒岗亭、口岸限定区域警示牌,不断完善边检执勤现场服务保障设施,进一步提升口岸形象,提高通关效率。按要求配置执勤岗亭、卡口电子门禁系统、视频监控系统,配备执勤巡查车辆等边检基础设施设备,以更好地优化通关环境,维护口岸安全稳定,不断助推保税港区经济发展建设。
    (三)构筑港区“三级监控、点对点调度”指挥模式
    要逐步建立口岸边检监控体系,广泛运用闭路电视监控,合理设置监控探头,卡口电子门禁系统,健全码头电子哨兵、科队电子巡查、站机关电子指挥三级监控体系,并赋予各个层级自主发现、及时响应能力,实现站部、保税区执勤中心与一线执勤人员三级同步清晰对讲,建立起通过无线对讲、手机等载体直接下达指令、调度警力的点对点的指挥架构,实现接警快、出警快、处置快的快速反应目标。
    (四)构建口岸“联防联动、联勤协作”管控模式
    建立口岸联检单位情报信息协作机制,落实情报信息通报制度,互通情况,分析形势,研究措施。在勤务协作方面,口岸联检单位建立勤务协作机制,特别要借助海事部门在执法船艇先进、船舶定位快速准确的优势,与边检AIS系统形成互补,适时开展联合处突演练,提高处置突发事件的能力和水平。在执法协作方面,加强与海关、检验检疫、海事等部门的联系协作,定期召开联席会议,健全情报信息共享、案件处理移交、处置突发事件等机制。