舟山基层党组织载体创新研究——以“网格化管理、组团式服务”为例

作者:高军 张春晓


    没有创新就没有吸引力,更谈不上凝聚力和战斗力。而创新必须要有好的载体。这几年舟山渔农村基层党组织在拓宽党员服务群众渠道,维护社会和谐稳定方面作出了积极探索,尤其是目前正在舟山渔农村开展的“网格化管理、组团式服务”的实践作为基层党组织化解社会矛盾的时空载体、组织载体和制度载体,契合了渔农村社会结构变迁和利益整合的需求,把握渔农民群众需求的多样性、利益的多元化,及时化解矛盾纠纷,维护了社会稳定。“网格化管理、组团式服务”的实践证明在渔农村建立起一套促使渔农村和谐运行的资源共享、事业共创、利益共获的工作机制是创新渔农村党组织载体的关键。
    一、渔农村基层党组织载体创新的途径探索
    改革开放以来,特别是实行市场经济后,随着渔农村经济社会的巨大变化,渔农村党群干群关系也发生着相应改变,这种改变的原因表现在:一是渔农村党群干群关系的纽带发生变化。随着渔农村社会主义市场经济体制的逐步建立和完善,渔农民群众成为市场经济的独立主体。与计划经济时期相比,党群干群关系的纽带越来越体现在经济发展和民主建设方面。二是少数渔农村党员的荣誉感和党员意识有所淡薄。由于种种客观原因,目前渔农村普通党员的工作积极性和责任感正在逐渐淡化,正如有些党员说“只有到开会时,才会记得自己是个党员,才会意识到自己应有的一份责任。”三是影响渔农村党群干群关系的焦点问题发生了变化。现在,渔农民群众最关注的是增收问题。同时,渔农民群众的维权意识增强,对形式主义和官僚主义的作风深恶痛绝。四是一些渔农村基层党组织和基层干部的影响力有所下降。一些渔农村基层党组织和基层干部在渔农业增效、渔农民增收方面思路不宽、办法不多,与渔农民群众的期望值有较大差距。在此情形之下,创新一种好载体,探索一种让党员经常受教育、永葆先进性的长效机制就迫切的摆在了全市人民面前。按照中央和省委的精神,舟山海岛基层党建坚持从实际出发,创新了一系列走在全省前列的好载体,在拓宽党员联系服务群众渠道方面做出积极的探索。
    “暖促工程”:早在中央提出建设社会主义新农村之前,舟山市委就以超前的思路,着手建设城乡一体化的和谐新渔农村,并定名为“暖促工程”。这项工程既是渔农村一项富民工程,更是一项党建理论工程。它以不断满足渔农民物质文化生活需要为出发点和落脚点,把群众情绪作为“第一信号”,把群众满意作为“第一目标”,把群众富裕作为“第一追求”。“暖促工程”实施五年来,数千名机关干部背起行囊,深入到海岛渔农村第一线,与渔农民朋友同呼吸共命运,这不仅有利于推动渔农村基层干部转变工作作风,自觉地摆正同群众的关系,诚心诚意的为群众谋利益,而且有利于进一步提高干部的自身素质,从而进一步增强为人民服务的宗旨意识,增强加快渔农民发展的责任感和紧迫感,增强全面贯彻党在渔农村的各项方针政策的自觉性。
    “三培养”活动:从2003年开始的“三培养”活动,这是“先锋工程”具体化,是市委与时俱进加强渔农村基层党建工作,全面提升我市基层党建工作整体水平的有力举措。“三培养”活动中其中一项内容是把党员培养成致富能手,这不仅仅是要求党员自己成为渔农村致富的带头人,而且要带领一方群众走上共同富裕之路,增强党在渔农村的凝聚力、影响力。这一新思路就把实践党的根本宗旨与渔农村经济发展、渔农民脱贫致富紧密结合起来,是在渔农村具体实践过程中,把党的根本宗旨量化的一种好载体。
    “党员联系和服务群众制度”:从2005年开始的党员联系和服务群众制度使党的工作触角通过各级党组织和党员延伸到每一户基层群众,从而进一步延长基层党组织的工作手臂。(目前,全市44个乡镇共有13898名党员联系了15.65万户、49万普通群众。)党员联系群众制度着力在基层党组织和党员服务发展上下功夫,通过“三培养”活动和“暖人心、促发展”工程等工作载体,开展就业培训联系,帮助渔农民解决困难,促进渔农村经济发展,渔农民增收致富。这项制度的推行使渔农民群众在生产生活中都能够真切地感受到党组织和党员的关爱,积极探索出从根本上解决“三渔”、“三农”问题,让发展的成果惠及全体渔农民群众的一种工作载体。同时,这项制度并不是孤立地规范党员服务群众的各项责权,而是以整个党的组织资源、文化资源、经济资源为依托,涉及党的思想、组织、作风和制度建设,包含基层党组织的设置模式调整、基层党组织的领导职能强化、党员责权利明确、党内党群关系和谐等各个方面,从渔农村基层源头抓起,综合运用经济、行政、法律、政策、道德等手段,创新基层党组织的工作机制和运行模式,积极探索出了一种新形势下渔农村基层党建工作新的运行机制和工作机制。
    综观这几年的创新途径,可以得出一个结论,那就是:面对渔农村社会的诸多社会问题,尤其需要从个案处理转向制度性解决,用机制的力量来解决问题。机制是在各种有效载体、方法的基础上总结和提炼的,通常是依靠多种载体、方法来起作用的。渔农村党组织化解社会矛盾的创新载体就是在舟山近几年不断创新的海岛特色党建模式上运行而生的,尤其是目前正在舟山渔农村开展的“网格化管理,组团式服务”,它作为渔农村基层党组织载体建设的又一创新模式,强化了基层党组织的整合功能,切实发挥化解矛盾和协调利益的作用,实现了渔农民利益的最大化。
    二、“网格化管理、组团式服务”所实现的现实价值分析
    从2007年底开始的“网络化管理、组团式服务”活动,它是“三培养”活动与“党员联系和服务群众制度”的延续与深化,是党在基层执政方式的又一创新载体。这种创新载体是基层党组织适应渔农村发展的需要所作出的及时回应。因为当前渔农村“三农”问题、尤其是“三渔”问题严重。渔业资源衰退;柴油价格上涨;渔农民增收困难;渔民的转产转业问题非常突出;部分渔农村的生态环境恶化;征地拆迁、劳资纠纷、封建迷信等引起的矛盾冲突层出不穷,上访事件居高不下,严重影响渔农村社会的稳定与和谐。网格化管理、组团式服务就是根据社会环境变化的新要求,围绕服务群众凝聚民心,以实现好、维护好、发展好群众的共同利益为重点,通过引导、组织、协调、控制等环节,形成共同理想、引领共同目标、组织共同治理、动员共同创造、实现共同发展的过程。在“网格化管理,组团式服务”的实践中,渔农村社区党组织发挥了十分重要的作用,这种作用是通过领导、组织、统筹、协调等方式得以体现的,具体体现在三个层次上:
   (一)网格化管理、组团式服务:进一步巩固了党组织在渔农村中的统领和核心地位
    改革开放后,人民公社体制寿终正寝。市场机制逐渐支配了渔农村的发展方向,导致渔农村发生了巨大的分化。渔农村的分化是从封闭半封闭状态向开放社会的转化;从人为的整齐划一向科学的多元化的转化。这种多元化的特征体现在体制上就是“四大系统”即行政管理、社会服务、自治参与、党的工作在大部分社区的形成。在社区多元治理主体中,政府、营利组织、非营利组织(包括居民自治组织)、社区党组织等都是重要的治理主体,但社区党组织是社区治理的主导力量,它在社区中的组织能力、资源动员能力和号召力是其它社会组织无可替代的。
  “网格化管理、组团式服务”是在渔农村社区多元治理系统中形成的独具特色的组织网络,它借助科技信息平台,通过贯彻执行党的路线方针政策和法律法规在社区中的实施,通过在社区建设和社区治理中发挥决策、设计作用、战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用,实现在社区多元治理主体中起统领和核心作用。由于它具有独特的政治优势和行动能力,所以能起到统筹协调、领导各方的强大的制度性整合作用。在“网格化管理、组团式服务”中,党组织在建制度、立规矩上都有所作为,确保了党组织在社区建设中成为主要的制度性资源的来源,主动抢占制度建设的制高点,通过制定规范性平台,来整合和构造社区组织体系及其运作规则,建立和完善包括协调机制、服务机制、约束激励机制、保障机制在内的社区党建工作机制;创新整合社区党组织系统的载体,构建“纵向到底、横向到边、管理有效”的社区党组织网络系统,完善社区社会规范体系,加强和完善维护社区稳定的保障体系。
  (二)网格化管理、组团式服务:实现了党组织对自身组织资源的整合
    根据政党运作的一般规律,政党的力量关键在于组织的力量。政党组织思想的科学性、组织基础的稳固性、组织构成的数量与质量,都会直接影响政党的政治控制力与战斗力。“网格化管理、组团式服务”抓住了渔农村基层党组织在组织工作资源上的薄弱环节,实现了对自身组织资源的整合。
  据调查材料显示,舟山市渔农村基层党组织在整合党组织工作资源上存在两个最突出的问题。
  一是“资源不足”的问题。除了少数的基层党组织之外,大多数基层党组织都存在资源不足。主要体现在人才资源上。据调查,目前舟山市绝大部分乡、镇缺乏年富力强的干部,如何选出好的带头人是当务之急。突出表现是渔农村党员“老龄化”趋势明显,60岁以上老龄党员占党员总数的1/3,有的比例更高。这部分党员作用发挥不明显,教育管理难度大。更有甚者很多社区干部甚至不想当不愿意干。因为现在有一定经济基础或家庭势力或有威信的人都自己去创业了,而且创业较成功,剩下的多数社区(村)(如东沙、长涂等)都是一些老弱年少的人。另外从工作能力上来讲,部分干部存在不会做群众工作的问题,往往是“老办法不管用,新办法不会用,软办法不顶用,硬办法不能用”。有的干部深入基层不够,政策理论掌握不扎实,遇到实际问题讲话不响、底气不足,往往照本宣科,或三缄其口,直接影响干部在群众中的威信。
  二是“对资源的需求不强烈”的问题。如当问及自己所属的党组织需要什么样的资源、需要什么样的帮助时,很少有人能够清楚地表达出自己关于资源的具体需要。在村民中也普遍存在“无病无灾不靠你,有吃有住不求你,出了问题就告你”。现实工作中,部分乡镇(街道)、社区(村)管理模式陈旧,行政化倾向仍较为明显;基层干部的工作方式方法不够人性化,与群众之间的联系和沟通还不够紧密。而这些问题的存在,直接导致群众切身利益诉求渠道不畅,部分群众对基层政府不拥护、对党员干部不信任、对经济社会发展不支持,进而影响党群干群关系、影响社会和谐稳定。正如省委党校副教育长吴锦良教授在调研网格化管理过程中所说“如今,百姓遇到的形形色色的问题,既不能像以前那样找‘单位’解决,也不清楚乡镇(街道)中究竟该由谁来负责,在这个管理服务的空白地带上,很容易滋生各种各样的基层社会矛盾和冲突,对党和政府的执政能力提出了新的挑战。”
  “网格化管理、组团式服务”的开展使“资源不足”与“对资源的需求不强烈”这一现象得到彻底改观,进一步畅通民意诉求渠道,化解了社会矛盾,整合了组织资源。在网格里,党员干部体会着这样的变化:在走访服务中,群众一开始怀疑、观望,后来是审慎接触、逐步了解,最后许多群众把网格团队当作知心朋友,有什么问题和困难都向他们反映;在全新的体制下,基层干部的执政理念在一次次走访服务中,潜移默化地改变着:工作方式从粗放向精细转变;工作重点从管理为主向服务为主转变;工作资源从条条为主向条块结合转变,在一次次得人心、暖人心、稳人心的行动中,使提高执政能力、转变执政方式成为基层党组织的自觉追求。
  (三)网格化管理、组团式服务:实现了对政府组织和群团力量等各方力量的整合
  十七大报告指出,“要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平,保证党领导人民有效治理国家。”坚持“总揽全局、协调各方”的原则,就必须把政府各职能部门和工会、共青团、妇联等群团组织的力量统一在服务群众的共同目标之内,统一在具体的工作部署之中,从而形成党委统一领导、各方协同一致的工作格局。在“网格化管理、组团式服务”的实践中,舟山市各地、各部门都把本地、本部门开展的活动与“网格化管理、组团式服务”工作有机结合起来,以“网格化管理、组团式服务”为统领,强化条块协同,整合公共管理服务资源,使有限的公共资源发挥最大效能。不求形式,务求实效,既全面服务群众,又不越位、错位、失位,形成了具有舟山特色、服务基层群众、运行实用有效的公共管理服务机制。在这种公共管理服务机制中,基层党组织起到了统筹协调发展,兼顾各方利益,为促进社会和谐提供具体政策支持的作用。当前,渔农村不同社会阶层、不同利益群体之间的利益摩擦和利益矛盾不断涌现,这就要求基层党组织更加注重社会公平正义,正确反映和兼顾不同群体不同方面的利益,大力营造让每个社会成员“各得其所”的社会环境,使更多人的利益诉求得到更加充分的表达。
  “网格化管理、组团式服务”犹如“大网”,它打破了城乡藩篱,网罗民声,化解民忧。在这一张张为民服务之网里,各方力量得到统筹整合,凝聚力得到加强。这从网格团队的组成及作用上可见一斑。网格团队原则上每支团队由乡镇(街道)机关干部、社区干部、医护人员、教师和民警组成,定期或不定期地对网格内的居民进行走访,收集和处理居民所反映的问题和意见。下派到基层的“暖促”指导员、民情调查员等结合到网格化管理团队中,充分发挥好网格团队人员政策法规宣传员、民情社意调研员、富民强市服务员、矛盾纠纷化解员、民主制度监督员的“五个员”作用。并且网格团队与“暖促”指导员、民情调查员制度相结合,与党员联系群众制度相结合,与社区群防群治和义工制度相结合,与发挥基层人民代表和居民骨干作用相结合,充分动员了社会力量,彰显网格化管理的群众性、公益性和人文性。通过党组织对各方力量的协调、协同、协作,有效整合党在基层的资源,使党建工作中组织与组织、单位与单位之间优势互补、力气同出、难题共解,实实在在为群众办实事、真心真意帮助群众解决困难,拓宽了服务群众的领域、创新了服务群众的方式、增强了服务群众的功能,让群众得到了真正实惠,从而将执政为民的根本理念落到实处,夯实了党的根基。
  三、渔农村党组织创新载体必须有机制作保障
  党的十七大报告指出,“要拓宽党员服务群众渠道,构建党员联系和服务群众工作体系,健全让党员经常受教育、永葆先进性长效机制。”渔农村党组织创新载体必须坚持以渔农民利益的实现为本,以渔农业的发展为基础,以渔农村社会的利益和谐为最终目标,建立一套资源共享、事业共创、利益共获的工作机制,提高渔农村党组织的驾驭各方的能力,从而保证社会稳定和谐的运行。
   (一)资源共享:必须建立城乡统筹的协调机制
  创新载体必须要有统筹协调的理念。这就必须以“全方位、全覆盖”的科学理念为视角,努力构建城乡统筹基层党建新格局,建立和完善基层党组织统筹协调各方的协调机制。“网格化管理、组团式服务”工作本身就是一项城乡统筹的基层党建系统工程,一方面,它将各部门的负责人也纳入网格化管理体系,有效利用专业部门的资源。另一方面,积极挖掘普通居民党员资源,发挥居民党员的带头作用和信息传递作用,最大限度的拉近与群众的距离,借以提高服务团队的办事效率。创新载体必须突破传统的思维和工作模式,重视运用现代手段有效开展工作,发挥传播先进意识形态、提高党务管理效率、提升党员干部素质、拓宽党内民主渠道等功能作用,提高基层党建工作科学化水平。
  (二)事业共创:必须建立活力激发的民主参与机制
  以激发组织活力、提高民主参与意识为目的,建立和完善事业共创,人人参与的民主参与机制,这是今后不断创新的关键所在。党内民主是党的生命。基层党组织应当充分发扬民主,利用自身的组织优势,依靠党组织这个核心,通过积极引导、民主参与、共同协商,使之达成或实现共同利益,从而妥善化解和处理矛盾纠纷。这几年舟山市在渔农村“网格化管理、组团式服务”工作中坚持和完善“两推一选”制度,着力保障党员选举权;全力推进镇、社(村)两级党务公开、政务公开,同时推进社(村)务公开,成立居民协商议事委员会、民主监督小组等民主监督组织,着力保障党员知情权、参与权、监督权。尤其对社区建设的重大问题,基层党组织必须就社区公众关心的问题与社会各方面进行协商,对社区居委会及社区内其它工作机构及政府职能部门提出意见和建议,进行民主评议和社会监督。这些制度,体现了基层党组织领导核心功能与社区自治功能的自觉融合,充分保障民主监督、民主决策和民主管理的落实。
    (三)利益共获:必须建立科学合理的考核激励机制
  建立横向监督、群众参与的考核激励机制,把考核与激励有机结合起来,这是实现创新的物质保障。激励的目的就是通过考核不断满足干部物质上精神上的需求,从而激发基层干部做好群众工作的主动性、积极性和创造性。舟山市渔农村近几年把机关干部参与“网格化管理、组团式服务”工作的情况,作为考核评先、职务晋升的重要依据;社区(村)把党员开展联系和服务群众工作的情况,作为党员“星级”评定和党内评优的重要依据。对联系和服务群众工作成效明显的,给予适当的物质和精神激励。所有这些都进一步激发基层干部做好群众工作的积极性和创造性,也为下一步不断创新出好的载体打下基础。
    正如任何一项好的载体都它的时代性和局限性一样,“网格化管理、组团式服务”在实践过程中也有它的局限性,比如各个部门之间的共建、共享意识,各个网格之间统筹联动能力等。因此要真正走出一条具有舟山海岛特色的基层党组织载体创新之路关键是必须着眼不断发展变化的客观实际,从渔农民的切身利益出发,以“让舟山人民生活得更加幸福、更有尊严”为根本落脚点。

参 考 文 献
[1]十七大报告辅导读本[M].北京:人民出版社,2007.
[2]许明.当代中国亟待解决的27个问题[M].北京:今日中国出版社,1997.
[3]刘金胜.基层党组织党建载体创新实践探索[J].思想政治教育研究,2009,(4).
[4]黄敬才.从城乡一体化视角审视基层党组织建设[J],山东省农业管理干部学院学报,2009,(4).
[5]在社会建设上起了排头兵作用[N],舟山日报,2010-11-07.