加强社会融合 积极推进城东外来人口服务与管理体制创新

作者:陈官平 陈莉莉


人口流动和迁移是市场经济不断发展和完善的必然结果,也是社会经济繁荣兴旺的表现。近年来,随着舟山市经济的发展和城市化进程的加快,特别是随着大桥经济的到来,外来人口不断增多,而且已经成为促进舟山经济建设不可缺少的重要力量。外来人口的大量涌入,在服务当地经济建设和社会发展的同时,也给地方政府城市管理带来巨大挑战,如何使外来人口的服务和管理更趋于合理,日益成为地方政府管理体制改革必须研究的重要课题。城东街道地处定海城乡结合部,有常住人口10多万人,其中流动人口近3万人,是舟山市外来劳动力比较集中的地区。为了从政府管理机制创新的深度寻找外来人口服务和管理改革的突破口,做好城东外来人口服务与管理的工作,2007年6月,由城东街道和浙江海洋学院公共管理学院共同承担的《外来人口服务管理机制创新研究》课题正式立项,二个月来,课题组先后对甬东社区、甬庆社区、洋岙社区、黄土岭村进行了广泛深入的实地调查和研究,召开多场专题座谈会,对涉及外来人口管理和服务的相关机构的主管人员和一线工作人员、外来人口、本地居民300多人次进行了深度访谈,并对外来人口比较集中的村居、企业、民工子女学校、外来人口集中居住点、外来农民工劳动力市场进行了实地考察,收集了大量的第一手资料。在对收集到的调查资料进行深入的分析和梳理的基础上,课题组完成此研究报告。
     一、城东街道外来流动人口基本情况
     (一)规模增长迅速,住所比较稳定。据资料显示,2007年城东外来人口在公安部门登记的暂住人口近3万人,比2005年增长了近一倍。迅速增长的外来人口已成为了城东劳动力资源的一个重要组成部分。同时,其居住的稳定性较强,家族式流动特点明显,居所相对固定,80%以上是家族式流动。但居住条件较差,主要是租借当地居民的出租房,大多是违章建筑,安全隐患大。
     (二)来源相对集中,青壮年比重较大。外来人口主要来源于四川、河南、安徽等经济欠发达省份,89%只具有初中及以下文化程度,主要集中在低技能的劳动密集型行业,如配件加工、造船厂的电焊工、除锈工,油漆工,建筑工地上的涂墙工,泥水匠,搬运工,垃圾工和废品收购等行业,技能要求低。但其就业相对固定,且50%具有一技之长。青壮年在外来务工人口中占较大比重, 45周岁以下的青壮年占53.86%左右,,女性增速快于男性,给当地计划生育工作带来更大压力。
     (三)收入相对较低,犯罪率较高。外来人口收入相对较低,劳动合同签订率低,参加社会保险的比率低,意识差。根据课题组对洋岙、甬东、甬庆、黄土岭300名20~60岁之间外来人口月收入情况的调查,月收入在1000元以下的居多,占63.01%,1000~2000元之间的为27.30%,2000元以上的为9.59%。外来务工人员与用人单位鉴定了劳动合同的情况来看,签订劳动合同比例为33%。同时,外来人口刑事犯罪率高,给社会治安带来的压力大,一是犯罪率居高不下。据统计,城东抓获刑事作案人员80%是外来人口,近几年刑事犯罪成倍增趋势。二是侵财型“两抢”,盗窃案件居高不下。三是恶性案件时有发生,严重影响社会治安,社会秩序和本地居民的安全感。
     二、城东街道对外来流动人口服务管理的主要措施
     (一)、初步构建了外来人口管理网络
     当前,城东街道在几个城中村基本形成了分级分层“以房管人”的外来人口管理网络。具体做法:一是在街道成立租赁房屋管理服务领导小组,负责对各社区(村)租赁房屋管理服务工作的指导、协调、检查和考核。二是在试点村建立租赁房屋管理服务站,并配备2名租赁房屋协管员,负责具体的 租赁房屋管理服务工作,三是建立租赁自治自管组织,按照区域及租赁房屋的分布情况,选拨责任心强的 房东为信息员,做好本区域房屋租赁自治自管工作,做好对本区域租赁房屋动态 信息的采集和反馈工作。
     (二)、创建了外来人口服务管理的自治组织——新居民委员会。
    2005年6月,城东街道在外来民工比较集中的小洋岙和大洋岙社区两村,正式成立了由2000余名外来民工及其家属组成的洋岙社区“新居民”委员会,街道实行“以外管外”的管理模式,从外来人口中选出2名代表,担任专职工作人员。据统计,新居民委员会成立以来,共协调处理劳资纠纷16起,处理工伤事件8起,帮助民工落实医药费、伤残补助等15万元,洋岙社区新居民、暂住人口、育龄妇女的登记率达到98%以上,小偷小摸和酒后闹事现象减少,社区治安环境明显改善,有效地改善了外来人员之间和本地居民的相互融合,一些外来人员参与社区建设和服务的主动性和自觉性日益增强,本地居民的安全感和认可度都比较好。
     三、城东街道外来流动人口服务管理中面临的主要问题及原因分析
     (一)、各部门对外来人口管理理念和基本指导思想存在认识上的不一致。
    对外来人口管理,到底是以控制为主,管理为主,还是服务为主,不同的部门认识不一致,甚至差别很大。第一层面是在对外来人口的基本看法和指导外来人口工作的基本思想上,政策导向开始由控制和管理为主向以管理和服务为主转变是很明确的,但是政策的实施存在着不同程度的滞后;第二层面,是在不同部门的分工协作问题上,由于每个部门工作的对象不同,工作性质不同,工作重点不同,因此在控制、管理、服务三个方面,每个部门的侧重点也不一样,由于目前没有专门针对外来人口的行政设置,指导思想不可能一致,基本上是原有的部门疲于应付,哪个部门遇到什么具体的问题,从自己角度出发处理事情,想法也不一样,相互之间不能进行很好的分工。
     (二)、外来人口服务管理缺乏统一的组织体系
    外来人口的管理工作现在已成为政府的重要工作,但是城东街道在这方面的管理没有一个统一的管理组织体系,尚未形成常规性、全局性的管理合力,齐抓共管的工作机制未真正建立起来。因为缺乏统一的管理机构,很多时候管理衔接上存在盲区。
     (三)、新居民委员会在运行中存在不少问题
    新居民委员会这一自治组织在实际运行中也存在组织能力弱,对新居民宣传、号召不够,新居民对组织的信任度低,新居民参与机制缺失、资金无法保障、及和本地社区组织关系难以融合等问题,在相当程度上影响和阻碍了流动外来人口有效融入本地居民社会,参与社会公共事务的管理。同时,这个组织的影响力基本局限于洋岙社区。
     (四)、外来人口各项保障措施不能得到落实
    对外来人口存在排斥、防范和“堵、赶、卡”的现象,忽视对外来流动人口合法权益的必要保障,对外来流动人口存在公共服务缺位,对流动人口和常住人口不能一视同仁。一是就业不平等。政府部门主要关心和规划的是当地常住人口的就业问题,对外来流动人口较少顾及。用人单位在选择就业人员时,经常有户籍限制,对流动人口采取职业保留,甚至“同工不同酬”。二是社会保障比较缺乏。以劳动保障为例,流动人口多数处于“临时工”状态,工资、奖金、节假日、医疗、抚恤等往往处于无保障状态。三是合法权益易受损。流动人口在社会的各种场合中往往处以劣势地位,特别是在劳资双方的权利和义务分担中,更是处于不利地位,其合法权益容易受到到侵害,再加上自身救济途径较为脆弱,政府救济途径只是杯水车薪,导致工资拖欠、工伤得不到赔偿等现象经常发生。
     四、加强外来人口服务与管理体制创新的具体对策
     (一)、转变观念,创新理念,树立在服务中实施管理,在管理中体现服务的指导思想。一是要大力实施以人为本的“本地化”工程,把流动人口纳入各级政府人口管理和社会发展规划中,逐渐使他们享受与本地居民一样的待遇,重视发挥他们的作用。二是彻底转变把流动人口等同“问题群体”的错误思想。特别是公安机关,不能因为流动人口群体犯罪率较高,而认为他们是“问题群体”。从某种程度上说,流动人口犯罪率高是因为长期缺乏正面引导和社会关怀所致。三是要通过正确的舆论导向,促进流动人口和本地人口的融合,消除相互排斥思想,完成从排斥到融合的转变。
     (二)、创建有一定衔接功能的组织管理体系
      体制创新要求在组织管理体系上做出相应改革,既要求强化各部门的专业管理功能,又要求加强部门之间的沟通与协作。具体来说,在以下两个方面完善外来人口组织管理体系:一是自上而下设立了对应的外来人口管理机构。在街道这一级,成立流动人口管理工作领导小组,组长由分管政法的党工委副书记担任,由综治办和派出所的副职任副组长,有关职能科室人员为小组成员,搭建外来人口工作平台,争取职能部门之间的协作,做好外来人口服务与管理的各项指导。
     (三)、加强对新居民委员会这一自治组织的培植和监管,完善其有效的运作机制。
    在调查中我们发现,外来人员更愿意接受自治组织这一形式,外来人口对这一组织形式认可度很高,他们关心新居民委员会干部是否真正为外来人员办实事,希望新居民委员会多跟他们进行就业求职上的联系,当遇到困难时,他们也更倾向与向新居民委员会求助。因此政府要加强对新居民委员会的培植和监管。
    一是政府要以开放、积极、肯定的态度来认识外来人口自治在外来人口管理中的作用。二是政府要鼓励自治组织在外来人口管理中积极发挥作用,明确自治组织职能、让自治组织产生凝聚力。三是政府部门应当拿出适当的资金来扶持外来人口自治组织的运转,给该组织的发展提供必要的资金来源,解决其后顾之忧。四是完善监督机制,确保外来人口自治组织自我管理的正常运行。通过对外来人口自治组织自我管理的领导者或者是主要负责人在处理事务上的监督,保证外来人口自治组织的权益,并在监督机制下,逐步提高领导者的办事和处理问题的能力。
     (四)、加快外来流动人口的权益及社会保障制度建设,积极探索商业保险运行模式
    一是在权益保护方面,重视抓好包括外来务工者在内的企业职工工资收入问题,实行在岗务工者的最低工资制度,为外来劳动力在城东就业享受最低工资提供了制度保障,并针对拖欠外来务工者工资的问题建立健全了配套政策措施。重点推行企业职工的劳动合同制度,规范劳资双方的用工关系,保护双方的权益,规范企业用工管理,减少劳动者权益被侵害现象。二是在社会保障方面,要不断扩大农民工社会保障的内容。并积极探索商业保险运行模式介入外来人口社会保障机制。创新社会保险机制,制定和实施了针对外来务工者的新的社会保障制度——— “低标准、低享受、广覆盖”的社会保障制度。
      在外来人口还不能市民化和政府财力有限的情况下,应积极引入商业保险模式,政府可以投保人的身份将从所筹集到的有限的资金为符合条件的外来人口投保团体保险,与保险公司就保障条件、保险责任、赔付限额等一系列项目达成一致协议,签订保险合同,由保险公司按约定事项向外来人口提供保障,并承担全部风险,政府不再承担相应的赔付责任与基金透支风险。  
     (五)、拓展针对外来人口公共服务的覆盖面
    街道层面应为外来人口提供一定数量的公共服务,积极改善外来人口的生活环境和工作环境,提升他们对基层政府的认同,具体来应做好五个方面工作:
      一是在劳动就业和培训方面,切实采取多元手段和措施帮助外来流动人口就业,提供免费的就业服务,加强劳动监察,监管企业及时与外来务工人员签定劳动合同。同时,根据经济发展需要和外来人口的特点加强技能培训和免费教育,以提高他们的就业率,增强在城市生活的适应能力 。 二是在在流动人口计划生育工作上应采取 “市民化服务,属地化管理”。一方面,要让外来人口享受与本地居民同样的服务,同时在流动人口集中的地方建立成立外来人口计划生育协会,实行 “以外管外”。三是重视外来人口子女教育问题,一方面要积极改善了民工子弟学校办学条件,教师待遇,利用公立学校教育资源,扶持民工子弟学校的发展。另一方面,应有计划的引导公立本地学校接纳外来流动人口子女就读,不断提高外来人口子女在公立学校接受义务教育的比重,实现他们更好地融入当地社会。五是积极改善外来人口的住房条件,规范房屋租赁市场,为外来工提供相对安全的居住环境。建议政府在现有的政策和制度的基础上,制定特定的出租房建造政策,允许审批临时性建筑,并要求出租户按统一的规格和模式建造房屋,如强制要求临时性建筑用于出租的必须有卫生设施、通风、采光功能等
     (六)、强化人民调解,构建多元化外来人口纠纷调处机制
    外来流动人口数量与日俱增,成为构建和谐城东的重要群体,也成为该区基层维稳工作的重点对象,为确保这一群体和谐稳定,城东街道应积极探索化解外来流动人口矛盾纠纷的有效机制。 一是以组织为依托,成立专门的“外来务工人员人民调解委员会”。可以以地处城郊结合部外来人口聚居的社区为试点,成立了 “外来人口人民调解委员会”。 二是以自我管理为手段,建立外来人口自行化解纠纷机制。选取在本社区居住达一定年限,有一定数量同乡人,且在同乡人中有较好口碑和较高威信的外来务工人员组成外来人口调委会的调解员,由外来人口参与调委会管理的全过程,使人民调解工作的人缘、地缘和效率优势得到了充分发挥,有效地节约了社会资源。 三是以维护合法权益为重点,强化外来人口重点时期、重点类型纠纷的调解工作。基层调解组织主动出击,要将拖欠工资纠纷、工伤事故纠纷这两大重点类型作为排查和调处重点,并加强预警性信息的收集,坚持矛盾纠纷早预测、早介入、早调处,有效预防和减少群体性纠纷和越级信访纠纷的发生。  四是建立群体性突发事件应急处理机制: 各社区、村委应结合自身情况、针对不同类型群体性突发事件(故)的性质、特点和规律制定不同的处置预案;街道建立应急指挥系统,由政府主要领导牵头协调,分管负责人协助,公安、信访、教育、劳动、妇联等有关部门负责人参加,明确各自责任,各负其责。实行重大事件(故)行政责任追究制,依照行政责任追究办法追究相关责任人的责任。