领导干部日常管理监督问题初探

作者:曹 大


党的十七大报告指出,中国共产党的性质和宗旨,决定了党同各种消极腐败现象是水火不相容的,要求切实改进党的作风,把反腐倡廉建设放在更加突出的位置。强化日常管理监督是反腐倡廉建设的有效途径,必须不断完善日常管理监督制度,深化领导干部作风建设。
    一、近年来我们党在强化日常管理监督深化领导干部作风建设的探索与突破
    (一)各地党委的高度重视,把领导干部作风建设工作推到一个新台阶。强化日常监督管理,是防止腐败、促进领导干部作风建设的关键环节,各地党委高度重视,认真做好监督管理的各项工作,把领导干部作风建设推上了新台阶。一是坚持党要管党、从严治党,贯彻标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐倡廉战略方针,推进教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系建设;二是强化反腐倡廉的监督效能,切实推进监督管理制度建设;三是加强反腐倡廉教育基础,教育引导广大党员干部尤其是各级领导干部要始终牢记全心全意为人民服务的根本宗旨,倡导“八个方面的良好风气”,真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋;四是进一步加大反腐败的惩治力度,加大对大案要案的查处;五是大力推进党内民主,保障了广大党员和人民群众的知情权、参与权、选举权和监督权,强化日常管理监督的力量。
     (二)系列重大教育实践活动的开展,把领导干部作风建设工作引入新的层面。各级党委坚持反腐倡廉“大宣教”工作格局,与各级政府和纪检监察机关紧密配合,采取多种形式开展处级领导干部“三讲”教育、保持共产党员先进性教育、理想信念教育、农村党支部“三个代表”重要思想教育、党章和法纪学习教育、社会主义荣辱观教育、社会主义核心价值体系教育、廉政自律教育和警示教育、职业道德教育、社会公德和家庭美德教育,开展丰富多彩的廉政文化创建活动,深入推进廉政文化建设,这一系列重大教育实践活动的开展,把领导干部作风建设工作引入新的层面。
     (三)众多配套制度措施的落实,把领导干部作风建设工作带到一个新的境界。围绕领导干部作风建设,各级党委注重从制度建设入手,建立健全了一系列管理监督制度,完善了民主推荐、民意测评、公推公选、竞争上岗、全委会票决、考察预告、任前公示、科学考核评价等具体措施,健全了领导干部诫勉谈话、函询、述职述廉等制度,明确干部推荐、考察、决策、选举等环节的责任主体等。同时,严格执行“四大纪律八项要求”,高度重视解决领导干部廉洁从政方面存在的突出问题,注重从生活和工作细节抓起,出台一系列行为规范,采取一系列监督制约措施,严格禁止和坚决查处领导干部利用职权和职务影响谋取任何形式的不正当利益的行为和问题,并延伸到领导干部的配偶、子女和身边工作人员,这一系列配套制度措施的落实,把领导干部作风建设工作带到一个新的境界。
    (四)大量新经验新做法的推行,把领导干部作风建设工作提到一个新的水平。各地党委坚持把领导干部作风建设放在党建的重要位置上,认真探索干部管理监督的方式方法,积累一些新经验和推行一些行之有效的做法。在干部监督管理的实践中,除了中央颁发一系列法规、条例、方法、实施纲要等,使干部的监督管理工作有了明确的方向和依据外,各地区各相关部门根据实际情况也做了积极的探索,取得了较大的成果。比如,北京市建立后备干部资格准入制度;河北省制定出台《调整不称职党政领导干部暂行办法》;广东省制定《党政机关部分专业性较强的领导职务聘任制实施方法》;湖北省襄樊市探索实行干部任期制;深圳市建立行政首长问责制;杭州市积极探索开发网上政务实时监督管理系统,围绕有关权力运行中的关键点,设置“预警监督",及时捕捉和发现“非常态”信息,以加强对重点部位和薄弱环节的实时监控;佛山市推行政务电子监察系统,将行政许可事项和非行政许可审批事项一律纳入电子监察系统监控范围,加快电子政务建设,运用信息、网络等现代技术进行行政审批管理,这些新经验新做法的推行,使日常监督管理工作手段更多更新、网络体系更完善、监督管理效果更好,把领导干部作风建设工作提到一个新的水平。
    二、领导干部作风日常监督管理存在的问题
     (一)对主要领导特别是“一把手”的监督管理比较难。监督管理的关键对象是各级党政领导班子成员,特别是对一把手的监督管理。目前对各级“一把手”的严格监督管理难以实施:一是“一把手”手中握有过重的权力以及他们在领导工作中的重要地位和作用,致使干部群众“不敢监督”;二是有的“一把手”工作透明度不高,使普通干部群众“难于监督”;三是有关监督的法规还不完备、制度不健全,“不便于监督”。由于这些原因,有些地方或者部门的“一把手"长期难以监督,甚至出现“监督空档”。
    (二)对选拔任用干部关键环节的监督管理存在薄弱环节。近年来,干部工作已经迈上了新台阶,走上了民主化法制化的轨道,但是对干部选拔任用和考核等关键环节的监督管理还存在薄弱环节,主要表现在:一是对干部的推荐提名,领导和组织推荐的比例比较大,群众参与干部工作的积极性不高;二是考察时广泛听取群众意见不够,群众代表尤其是对考察对象“社交圈”和“生活圈"比较知情者很难进入谈话范围;三是讨论决定干部时,难以形成充分的讨论广泛发表意见的氛围,往往“一把手”一表态就是党委会议的最终意见;四是在干部考核方面,不同程度地存在着评价主体相对单一,群众了解不多、参与不够,考核面相对较窄,信息量不够大等问题。
    (三)对一些重要部门的权力难以有效监督。所谓重要部门主要是指掌握有高度集中的审批权或者用人权的部门。在推进惩治和预防腐败体系建设中,各地区各部门加强教育、完善制度、强化监督、深化改革,在预防腐败方面做了大量工作,但由于权力运行的民主监督机制还未健全,新旧体制的交叉、转型,一些监督管理制度的内容明显落后于实践,没有与时俱进,或者过于笼统,操作性不强,因此,一些重要部门高度集中的权力运行还不能真正置于阳光之下,接受广大群众的监督,致使这些权力有可能异化为某些人、某些部门谋取私利的工具,扭曲成“权力寻租”的交易场。
     (四)对领导干部的“生活圈’’“社交圈’’难以有效监督。传统的对干部监督管理方式侧重于对干部八小时以内的“工作圈"的监督管理,而对干部特别是领导干部在八小时之外的生活和交际圈以及其配偶子女的情况等隐蔽领域却很难顾及。然而,在日常生活工作中,领导干部八小时以内的“工作圈"位于“人前”,是干部作风的“阳光领域”,相对容易监督管理;而“生活圈、社交圈”位于“人后”,是干部作风的隐蔽领域,往往因为监督管理内容难确定、监督管理方式难掌握、监督管理合力难形成、监督管理结果难评价,影响了监督管理效果,正是因为现实中存在的“四难”,使得对干部隐蔽领域的监督管理成为难点和薄弱环节。
    三、强化领导干部日常管理监督的基本思路
    强化领导干部作风的日常管理监督要以邓小平理论和“三个代表”为指导,全面贯彻落实科学发展观,坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针,注重创新,建立健全社会主义市场经济体制相适应的日常管理监督体系。
    (一)推动日常管理监督由封闭化操作向开放性运作转变。适应社会变化新形势,构建更加开放的干部日常管理监督工作系统,主动跳出长期以来封闭的工作体系和工作机制,改变以往干部日常管理监督主要由组织部门和其他相关部门的封闭性操作的模式,疏通与社会互动共振的渠道,建立民主开放的决策咨询机制,建立干部工作社会评价监督机制,保证了干部日常管理监督工作与党员群众的密切联系和与广大人民群众的密切联系。
     (二)推动日常管理监督由条块分割状态向综合统筹状态转变。当前,很多部门承担着对干部作风的日常管理监督任务,但各部门在具体运行过程中基本上处于条块分割、各自为政,习惯于单纯线式监督理,未能形成有效的协调联动机制。推动日常管理监督由条块分割状态向综合统筹状态转变,就是要整合监督管理工作力量,保证监督管理层次合理、运行得当,确保监督管理有一个统一的目标、规范、行动以及明确的责任,形成上下左右、纵横交错的网式监督管理体系。
     (三)推动日常管理监督由被动应对向主动应对转变。对干部的日常管理监督以前是事后管理监督多,事前、事中管理监督少,甚至是出了问题才被动地管理监督。推动日常管理监督由被动应对向主动应对转变,就是要把握管理监督主动权,着眼于防范,前移监督关口,变被动的事后管理监督为积极主动的事前、事中防范,变结果管理监督为全方位的动态管理监督,拓宽管理监督渠道,增强管理监督工作的预见性,见微知著,对干部作风问题,早发现、早纠正、早处理,以帮助和挽救干部,减少损失和危害。
     (四)推动日常管理监督由阶段突破向日积月累方式转变。干部作风建设是党的建设一项战略任务,必须常抓不懈,对干部的管理监督也不能停留在阶段式的突破、取得阶段成果上,而是要保持管理监督的经常化态势,对干部“时时管理监督、处处管理监督”,使各级领导干部始终“显露”在“阳光"之下,处在党组织和群众视线之内, 形成一种“手莫伸,伸手必被捉”的局面。
     (五)推动日常管理监督由粗放简约向量化精细转变。日常管理监督工作是一项复杂的、实践性很强的工作,必须改变日常管理监督大而化之,思路不明、手段不多,原则要求多、有力措施少的状况,不断推动日常管理监督量化细化,既要有明确的总体工作目标,又要针对不同地区和不同部门制定符合实际的具有可操作性的计划实施管理监督,使日常管理监督涵盖选人用人、行政许可(审批)、建设工程招投标、重大投资项目、土地审批及交易、产权交易、药品采购招投标、政府采购、财政管理等事项,并且延伸到领导干部的生活圈和交际圈等“隐蔽”领域。
     四、完善领导干部日常管理监督制度的主要途径
     (一)拓展监督管理的内涵内容。对干部的监督管理工作是一个动态发展的过程,具有鲜明的时代特征。既要注重总结吸收优秀的传统监督管理经验,又要根据时代的发展变化,拓展监督管理的内涵和内容,把监督贯穿于领导干部的日常管理之中,融入机关、社区、学校、企业等的日常生活工作中,与党的建设、文化建设、文明创建、基层民主政治建设等有机结合,始终保持监督管理工作的生机活力。
     (二)提升监督管理的方法技巧。与越来越隐蔽、技术含量起来越高的腐败行为相比,单靠听汇报、查资料、明查暗访等传统的监督管理手段已经不能满足时代的要求了,必须充分利用现代科学技术发展的成果,吸收我们党反腐倡廉的经验,不断探索和提升监督管理的方法技巧。
     (三)完善监督管理的各种机制。要按照强化预防、及时发现、严肃纠正的要求,不断健全和完善教育培训机制、选人用人机制、行政决策机制、考察考核机制和监督制约机制,使各种制度机制彼此衔接、环环相扣,真正发挥制度机制的整体合力,做到用制度管权、用制度管事、用制度管人。
     (四)整合监督管理的工作力量。促使各种监督形式和监督力量密切配合,把党内监督与人大监督、政府专门机关监督、政协民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督等结合起来,形成协调效应和监督合力,达到目的一致,殊途同归,取得监督效果最大化,共同促进领导干部作风建设。
     (五)创新监督管理的载体平台。结合本地实际,开展形式多样的监督管理活动和构建监督管理网络体系,创新监督管理的载体平台,比如,采取辅导报告、专题讲座、知识测试、知识竞赛等形式,及时对党员干部特别是领导干部进行党的重大政策和重要法规的政治纪律教育,增强依纪依法行政、廉洁从政的理念;定期举办领导干部纪律教育学习班、开展纪律教育学习活动月、坚持开展党风廉政建设“大家谈”教育活动、加强反腐倡廉网络宣传教育,等等,这些活动都可以为监督管理工作创新了载体,搭建了平台。
     参考资料:
     (1)十七大报告辅导读本.北京:人民出版社,2007
     (2)《加大预防腐败力度深入开展党风廉政建设和反腐败斗争一一中央纪委第五次全会专辑暨全会工作报告学习辅导》.北京:中国方正出版社,2005
     (3)杨春洗.腐败治理论衡.北京:群众出版社,1999
     (4)杰里米•波普(新西兰).反腐策略_一来自透明国际的报告.上海:上海译文出版社,2000
     (5)寿永年等.《廉政理论》.北京:中国方正出版社,2004