城镇化进程中农村征地补偿制度的思考

作者:耿相魁


  随着工业化和城镇化的迅速发展,第二、三产业规模的快速扩张,基础设施和公共设施建设速度的加快,被征用的农村土地数量也逐年呈倍数趋势增长,与之紧密相连的征地补偿问题以及由此而引发的社会纠纷等问题也日渐突出,如有些地方征地补偿安置不到位,损害了被征地农民的利益,引发了群众上访,影响了社会稳定。补偿问题是土地征用中的关键性问题,其标准、方式、范围以及目的直接关系民众的切身利益,如果解决不好,势必影响城市化的进程,影响经济社会发展甚至社会的稳定。笔者针对这个问题进行深入地探讨。

    一、我国农村征地补偿制度存在的问题

    我国现行征地补偿计算方式通常称为“产值倍数法”,其主要法律依据是《土地管理法》,农村征地补偿的内容主要包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费数额一般为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍;安置补助费是按照需要安置的农业人口数计算,每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征用前3年平均年产值的4至6倍,但两项之和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。附着物和青苗的补偿费是对农民被征用土地的劳务补贴。青苗指的是被征用土地上经过人工耕作而生长的各类庄稼、蔬菜、苗木等;附着物则指的是被征用土地上人工形成的与土地不可分离的不动产物,如房屋、树木、鱼塘等。这种征地补偿方式是新中国成立后,在建立土地国家所有和集体所有两种公有制的过程中,根据当时的计划经济条件下生产资料分配及调拨方式形成的,已经不适合市场经济条件下的生产资料分配方式及人们之间的经济关系,是违背市场经济规律的,必然引发各种矛盾。

    (一)土地征用补偿标准偏低且有失公平。政府规定征用耕地补偿费的倍数和最高限度,这是政府自身主观行为的结果。目前政府确定的土地征用补偿标准,与土地市场毫无关系,未得到市场的检验和认同,纯粹属于市场以外的产物,不符合土地市场的实际情况。按照市场规则,从实践的角度权衡,标准“定”得过低,而直接损害的则是广大农民的利益。以耕地为例,即使一户人家3口人3亩地,补偿最高也只能收取10万左右,但土地被征用后,一无技能、二无特长的农民便失去了赖以生存的依靠,国家又无相应的保障措施,对于在市场经济大潮中本来就处于竞争劣势的农民而言,10万元的补偿能花费多少年呢?而且每个地段的地价又不统一,缺乏平等性,农民拥有的土地是国家统一承包给农民的,并没有“贵贱之分”,但征用的补偿价相差却甚大,这对补偿较低的农民来讲更是有违公平原则。

    (二)征地目的远远超出“公共利益”的范畴。征地是国家凭借行政权力将农民集体所有的土地征收为国家所有的行为。根据国际惯例,土地征收是政府为“公共利益”而行使的一种特有权利,我国《宪法》也明确规定,政府征地是为了“公共利益的需要”。但实际上,目前征地已成为新增建设用地的唯一来源,征地目的也已大大超越了“公共目的”的范畴,造成了随意扩大征地范围和征地工作的混乱局面。比如政府兴办经济开发区,甚至一些工商企业办公用地和商品房开发,都被某些地方政府作为“公共利益”目的用地而进行征地拆迁。这样,政府就由实现公共利益的监督主体蜕变为一个谋利的市场主体,与其建立、维护市场公平竞争的职能相违背。

    (三)土地征用的补偿范围偏窄。根据法律法规的有关规定,我国土地征收补偿仅限于土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费、房屋补偿费以及搬迁安置费,只体现了土地作为劳动生产资料价值的一面,而对于土地本身养老保障、粮食安全、生态环境保护、社会稳定等价值功能以及土地被征后所产生的连带效应,如残余地分割的损害、经营、租金等损失以及其他因征地所致的必要费用,比如临时租房费用、律师或专家的代理费用等,这些有客观凭证而又有举证责任的具体损失也未列入补偿的范围。通常所受损失的补偿未能有所体现,未能遵循“完全补偿原则”,忽视了“法律面前人人平等”的准则,过于强调“所有权的社会义务性”。

    (四)土地征收的补偿方式单一。我国现行征地补偿安置政策基本上是一种纯粹的经济补偿办法,即国家按照被征收土地的原用途给农民予以直接的经济补偿,如土地补偿费是对农户土地承包经营权的财产补偿,安置补助费是补偿农业从业人员因征地而就业不充分或一时不能就业所承受的损失等等。但在大多数情况下,即便及时足额给付了经济补偿,失地农民在很长时问以后仍会处于贫困状态。在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下,土地一旦被征占,就意味着农民失去了基本生存保障,部分失地农民种田无地、就业无岗、低保无份,生活在城市的边缘,在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关政策,导致失地农民问题越来越突出,甚至影响到城乡社会稳定和经济发展。

    (五)补偿金额的确定缺乏民主程序。根据《土地管理法实施条例》,市县人民政府土地行政主管部门根据经批准的土地征收方案,会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,在被征收土地所在地予以公告,听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见;征地补偿、安置方案报市县人民政府批准后由土地行政主管部门组织实施;对补偿标准有争议的,由县级以上人民政府协调,协调不成的,由批准征收土地的人民政府裁决,争议不影响征收土地方案的实施。这些规定赋予被征地人的是补偿受领权,而不是决策监督权,土地征收补偿、安置方案的决定权是行政机关,法律没有规定征地决定异议权以及征地方案的第二次裁决程序,这就使得本处于弱势地位的被征地者既无事先协商权利,又无事后救济途径,既无针对非“公共利益”征地申诉、抗议的权利,又没有对征地程序进行有效监督的权力,既无对认为补偿费用过低、利益受损害提出异议的权利,更没有通过行政复议或司法程序获得救济的权利,其命运就操纵在政府机关手里,权利与权力之间处于极度不平等和不平衡状态,严重背离了公平原则。

    (六)征地补偿费的分配依据不合理。一方面,征地补偿费的法律、法规滞后,分配主体在法律上没有规范化和具体化。《土地管理法实施条例》第26条规定:“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用,不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的,安置补助费支付给农村集体经济组织,由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的,安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的,安置补助费发放给被安置的人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”随着市场经济的发展,绝大多数农村集体经济组织已自行解散,有的变成了农民自愿入股的股份制经济组织,有的已转让给了农民个人,成为私营经济,现在再以集体经济组织为单位来实现农民集体利益显然已不现实。事实上,政府部门通常是将征地费用支付给村委会或村民小组,由其管理和使用,而村(组)往往是在保证干部工资和集体花费外,按人头平均分配给农户,由农户自行安排。另一方面,土地补偿费和安置补助费的分配群体有疑义。农村土地补偿费和安置补助费分配纠纷最突出的问题是农村妇女出嫁、大中专在校生、新出生人口、义务兵、服刑人员、外来人员、超生子女户等是否享有村民的同等待遇,现实中这些人由于户口的迁移或者强制规定不能迁移等原因,导致他们征地补偿费分配等有关权益得不到保障。

    二、国外征地补偿制度的一些做法

    当今世界,大多数国家和地区都建立了土地征用补偿制度,对给原土地权利人所造成的损失给予相应的补偿。一般来说,土地权利人可得到的合理的土地征用补偿大致包括两部分:一是土地征用费,相当于征用土地的价值,是土地所有权的经济实现;二是土地补偿额,是对因征地而造成的经济及其他损失的补偿。当然,各国的土地征用补偿制度和做法不尽相同。

    (一)美国。美国土地征用补偿制度的核心在于合理补偿,即充分反映土地的市场价值,包括土地的现有价值和未来赢利的折扣价格,并通过立法来最大限度地保障土地所有者的利益。美国土地私人化程度很高,土地征用主要分两种形式:第一种称为Police power,通常直译为“警察权”,是政府为了保护公众健康、安全、伦理以及福利而无偿对所有人的财产施以限制乃至剥夺的行为;第二种称为Eminent  domain或 condemnation,译为“有偿征用”或“国家征用权”,是补偿征用地损失的方式。如果个人对政府的征收行为或赔偿金额存有异议,有权请律师上诉并索取合理赔偿,而有关政府征收方面的法律案件,律师费大多采取不胜诉不收费的方式,如果政府胜诉,土地被征用人不需要支付诉讼费用。然而,国家征用私地并不意味着能随意多给补偿费,政府如果认为补偿金支付过多,也可要求法院裁决土地所有者退还多余部分。因此,公平补偿就是充分足够的赔偿,而不是过多或过高(A full and perfect equivalent for the property taken, not excessive excrbitant)。根据美国宪法修正案第五条关于有偿征用的规定,土地征用必须具备三个基本条件:正当的法律程序(Proper law procedure)、公平补偿(Just compensation)和公共使用(Public  use)。其中,公平补偿主要体现在三个方面:一方面是主体的公平,即有权得到补偿的不仅仅是财产的所有人,还包括财产相关的收益人,如房地产的承租人,另外,必须考虑因征用而受到损失的邻近土地所有者或经营者,因此土地征用在美国被称为“最高土地权的行使”(Implementation of supreme Land rights);另一方面是客体的公平,即取得补偿的对象不仅包括地产本身,还包括地产的附加物(Attachments)(如房屋、建筑物、仪器设备和植物等固定物),以及与该地产商誉有关的无形资产(Good will),前者获得的是土地征用费,相当于征用土地的价值,是土地所有权的经济实现,后两部分相当于是土地补偿额,是对因征地而造成的经济及其他间接损失的补偿,例如搬迁费用、未来赢利机会的丧失以及和地区联系在一起的客户联系与感情等;再一方面是估价的公平,即法律要求补偿数额应当以“公平的市场价值(fair market  value)”为依据,国家必须赔偿给土地所有者公平的市场价格,不仅补偿被征土地现有的价值,而且考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值,公平的市场价值确定的最有效方式是双方分别聘请独立的资产评估师提出评估报告,如双方评估报告悬殊太大,则由法庭组成的陪审团(jury)裁定。

    (二)英国。只有政府出于公共目的才能征用土地,并且严格限定公共目的,对土地征用的补偿作了较详尽的规定,包括土地征用补偿原则、补偿范围和标准、土地征用补偿的估价日期、补偿争议的处理等。土地征用补偿原则是以愿意买者与愿意卖者之市价为基础,实行等价补偿的原则,如有损害以恢复原状为原则。土地征用补偿的范围和标准包括土地(包括建筑物)的补偿,其标准为公开市场土地价格;残余地的分割或损害补偿,其标准为市场的贬值价格;租赁权损失补偿,其标准为契约未到期的价值及因征用而引起的损害;另外,还包括迁移费、经营损失等方面的补偿,以及其他必要费用支出的补偿(如律师或专家的代理费用、权利维护费用等),等等。计算补偿数额的时间以征用者进入土地的日期为准,如果因土地征用而造成地价上涨,可以考虑某些合理的要求,但原则上补偿数额不包括这一部分。因此,英国所设置的土地征用制度的特点,一是为了防止滥用土地征用法赋予的权力,规定了政府非常详细的征地程序;二是严格保护被征地者的利益,给足被征土地的补偿价格,补偿费偏低所导致的征地者与被征者之间的矛盾,法庭则会明显地倾向和偏袒于被征地者。

    (三)日本。因土地资源稀缺,保护土地资源的制度极为严苛,尤其是耕地资源。依据日本《土地征用法》,重要的公用事业都可运用土地征用制度,征用损失的补偿以个别支付为原则,而支付的财物原则上以现金为主,补偿金额须以被征用的土地或其附近类似性质土地的地租或租金为准。日本的土地征用补偿是根据相当补偿的标准来定的,在大多数情况下以完全补偿标准确定土地补偿费,主要包括5个部分:一是征用损失补偿,即对征地造成的财产损失,按被征用财产的经济价值即正常的市场价格补偿;二是通损补偿,即对因征地而可能导致土地被征者的附带性损失的补偿;三是少数残存者的补偿,即因征地使得人们脱离生活共同体而造成损失的补偿;四是离职者的补偿,即对因土地征用造成业主失业损失的补偿;六是事业损失补偿,即对公共事业完成后所造成的污染对经济和生活损失等的补偿。另外,除了现金补偿,还有替代地补偿(包括耕地开发、宅地开发、迁移代办和工程代办补偿等)。

    三、完善我国土地补偿制度的设想

    他山之石,可以攻玉。世界上一些发达国家和地区的土地征用补偿制度,对我国土地征用补偿有很多启示,我们应该学习其合理的东西,如美国的特色——合理补偿,充分反映土地的市场价值,并通过法律来最大限度地保障土地所有者的利益;英国的特色——严格限定公共目的,对征地程序作详细的规定,切实保护被征地者的利益;日本的特色——以完全补偿标准确定土地补偿费,实行全面而具体的补偿。土地征用补偿作为我国土地征用过程中的一个十分敏感、亟需解决的关键问题,其解决必须从我国实际情况出发,结合土地征用的实际情况,同时借鉴发达国家土地征用补偿制度中补偿标准、补偿范围、补偿方式、补偿纠纷处理等一系列较详细且成熟的措施和规定,以市场为基础,尽可能地体现效率、公平的原则。

    (一)以市场为导向,调整原有的、与市场经济要求不相适应的国家土地征用补偿制度。借鉴大多数国家和地区的做法,提高征地补偿标准,根据土地市场的行情,将土地补偿费、青苗及建筑物、残地补偿费等主要补偿项目的补偿标准上调,要尽可能地体现效率、公平的原则;要修改《土地管理法》中与市场经济要求和保障农民权益不适应的条款,切实改变现行征地制度对农民的补偿标准严重偏低、违反市场经济和城镇化基本规律的现状,根据被征土地的原有收益、未来用途、区位、质量、供求关系等综合因素,结合被征地农民未来生存发展的实际需要,制定客观科学的评估办法,合理确定征地补偿标准,为解决土地被征用后农民基本生活、就业和社会保障等问题留下必要的政策空间,作出必要的制度安排。按照安置农民的实际社会成本,以妥善解决被征地农民基本生活、就业培训和社会保障为依据制定征地补偿安置最低标准,合理提高补偿数额,改进补偿费分配方法,完善征地补偿安置机制,杜绝压低征地费用的现象。提高补偿标准的新增资金,主要用于被征地农民的社会保障。

    (二)严格限定征地的公共目的,且用法律来明确“公共利益”的具体内涵和外延。根据新《宪法》和《土地管理法》规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。法律只是对土地实行征收作了原则上的规定,操作缺乏必要的依据,实用性差。要提高其针对性,必须对土地实行征收的条件、要求细化。首先,应该明确公共利益的具体内涵和外延。所谓公共目的,具体内涵是指根据经济社会发展的需要、公共事业发展的要求而必须完成或从事的事业,外延(即主要内容)包括国防建设事业、交通事业、水利事业、教育与慈善事业、国家机关办公建设事业、公用事业以及其他由国家机关直接兴办的事业这几个方面。其次,要进一步强调土地实行征收的程序。政府部门和法定机构提出土地征用建议前,必须经过充分地调查和研究,充分论证开发项目的合理性和必要性,征用土地者的正当理由和合理要求,搞清同项目开发相关的一切技术问题。再次,要确定合理的补偿标准。提高征地补偿标准,根据土地市场的行情,给足被征土地的补偿价格,保护被征地者的利益。

    (三)补偿范围应与农民土地被征用产生的损失相对应。根据完全补偿原则的要求,除了补偿可以量化的损失外,还需补偿由于征地而带来的连带损失,做到补偿范围应与农民土地被征用产生的损失相对应。为此,应从我国实际出发,结合国外经验,适当扩大征用土地的补偿范围,将残余地分割损害、正常营业损害以及其他各种因征地而支出的必要费用等可确定、可量化的财产损失列入补偿范围,以确保被征用人的合法权益不受侵犯。这一举措也有利于被征用人积极配合土地征用工作,保证征地工作的顺利进行。

    (四)征用土地补偿方式应多样化。土地征用的补偿方式既可以采用货币补偿,也可以采用实物补偿(又可以采取留地补偿和替代地补偿相结合的方式),还可以采取相应措施补偿(养老保障和医疗保障、就业培训和再就业服务),从而有效保障和维护被征地农民的切身利益。一是建立养老保障。16周岁以上的被征地农民建立养老保障个人账户,按月领取的养老金不低于当地最低生活保障标准,并根据经济社会发展适当提高。参加养老保障人员60周岁开始领取养老金,60周岁以前死亡或领取不满10年死亡的,其个人账户资金的余额可依法继承。二是建立医疗保障。建立多形式、多层次的医疗保障制度,并尝试国家、集体和个人共同投入、风险共担的机制,建立失地农民相应的社会医疗救助制度,实行商业保险,为失地农民投保团体大病保险等,有条件的地方还要建立新型合作医疗保障制度。三是制定适合被征地农民特点的促进就业政策,扶持其逐步致富。发挥暂时找不到就业门路的被征地农民的生产技能,承包经营农业园区、基地等;实施被征地农民再就业工程,为其提供政策优惠,提供各类及时有效的就业信息,优化就业环境,形成完善的就业服务网络;将其纳入小额担保贷款的政策范围,建立再就业资金的财政性保障机制,形成培训、创业和就业三者良性互动的效应。

    (五)建立和完善补偿纠纷仲裁机构和司法渠道。根据独立于政府之外的机构来仲裁征地纠纷的国际惯例,改革政府当裁判员的传统做法,建立专业的仲裁机构,有效地保护国家、集体、农民三者之间的合法权益,公平合理地予以调处征地纠纷。同时,建立由相关职能部门人员、权威人士及地方各有关方面代表组成的征地工作委员会,加强对征地工作的指导、审核、监督与宏观调控,以避免“政府说了算”之弊端,谨防征地中的违规行为。一是建立中立的农地价格评估机构,给土地征用补偿价格提供科学的依据,政府、农民都可以以此权衡征地补偿价格的合理性。二是赋予农民集体和农民个人对于补偿范围、内容、标准及收益分配等问题的申诉权,对征地过程中发生的纠纷交由仲裁机构或法院裁决,防止土地征用过程中腐败行为的发生,消除因征地而引发的各种不安定因素,保证征地补偿的公正性。

    (六)合理分配征地补偿费用。一是明确界定农村土地征用补偿的受益主体。目前,村干部作为集体组织的“代言人”,以村民委员会的名义来强占农民土地补偿费的事件时有发生,作为弱势群体的农民在由征地补偿费用引发的争议中处于不利地位。因此,国家应采取有效对策,既使农民不会因丧失土地使用权而丧失土地收益权,较好地保护农民的合法权益,又可以有效地防止集体财产的流失。二是农村妇女出嫁、大中专在校生、新出生人口、义务兵、服刑人员、外来人员、超生子女户等应该根据不同情况享有村民分配征地补偿费用的同等待遇。已出嫁女(包括其所生子女可按随母原则申报登记户口)由于政策规定不能到男方落户,享有本村村民的一切待遇;农业户口的大、中专在校学生(因在大中专院校就读而将户口迁出)享有原户籍所在地村民的一切待遇(已在外工作,有生活来源者除外);根据法律规定新出生人口的民事权利能力始于其出生,故不能以其户口手续未办好而拒绝分配;凡现在部队服役的农业户口义务兵均享有村民同等待遇(已提干的人员和志愿兵除外);服刑人员应当享有村民同等待遇;外来人员(异地的农村妇女、入赘的女婿、五保户收养的子女)只要落户合法,均同样享有本村村民的同等待遇;超生的子女只要落户合法又经过有关行政部门的处理,均应享有本村村民的同等待遇。

    [参考文献]

    [1] 侯建新.农民、市场与社会变迁—冀中11村透视并与英国乡村比较[M].北京:社会科学文献出版社,2002年10 月第一版

    [2] 郑润梅、路小仓.现行土地征用制度有关问题讨论[J].山西农业大学学报,社会科学版2003.2

    [3] 朱道林、袁弘.现行征地补偿制度的理论思考[J].农村经济,2003.6

    [4] 彭开丽、李洪波.美国土地征用补偿制度对我国的启示[J].中国房地信息,2006.8

    [5] 杨爱文.美英日三国土地征用制度的启示[J].生产力研究,2006.12

    [6] 张娇、范国庆.失地农民社会保障问题研究[J].辽宁学院学报,2006.2

    [7] 万朝林.失地农民权益流失与保障[J].经济体制改革,2003.6

    [8] 郭岚.土地征用制度的国际比较及政策建议[J]. 外国经济与管理, 1996年05期

    [9] 刘浩,葛吉琦.国内外土地征用制度的实践及其对我国征地制度改革的启示[J]. 农业经济, 2002年05期

    [10] 刘济勇.日本土地征用模式对我国的借鉴和启示[J].中国劳动保障, 2005年08期