嵊泗县人口老龄化及政策应对初探

作者:洪映雪


人口老龄化是世界人口发展的一种普遍趋势,它是人口出生率下降和平均预期寿命延长的结果,是经济发展、社会进步的标志。人口老龄化改变着社会负担的构成,使老年人口的社会保障问题更加突出。2000年第五次人口普查资料及近几年的相关数据均显示,我县人口年龄结构类型已进入老年人口类型,人口老龄化及应对措施亟待政府和社会关注。
    
    一、我县人口老龄化现状
    
    由于强化计划生育工作,人口平均预期寿命延长等原因,我县人口自然增长率不断下降。到2000年,甚至出现了人口负增长的情况,至今已持续7年,这导致我县少儿人口比重较快降低,老年人口比重上升,引发人口年龄结构的转变,而这一趋势从目前看还没有止步的迹象。
       
    人口学中,测算老年型人口主要有四项衡量指标:65岁及以上人口所占比重超过7%或60岁及以上人口所占比重超过10%;0—14岁人口所占比重即少儿系数低于30%;年龄中位数超过30岁;老少比即老化指数高于30%。由表1、表2可见,2000年第五次人口普查时,在总计84906的总人口数中,65岁及以上人口占总人口的比重已达到9.09%(60岁及以上人口共10684人,占总人口12.58%),而其他三项指标也已超过老年型的标准。四项指标全部超过老年型的标准无疑给了我们一个明确的信号:我县的人口年龄结构已成为典型的“老年型”结构,且人口还在迅速老化。
    
    二、人口老龄化给我县经济社会发展带来的主要影响
    
    (一)人口老龄化使社会经济负担加重
    
    老年人口社会经济负担主要包括退休费用;医疗卫生费用;社会福利设施等。随着社会上老年人口不断增多,上述各方面的投入必将大量增加。如仅60岁以上的渔农村老年人生活补助金,04年(八个月)县里就投入220万,05年投入330万,06年投入360万。未来用于提高老年人生活质量方面的财政压力会越来越重。
    
    (二)人口老龄化使养老问题日趋严峻
    
    我国目前正在享受计划生育政策带来的“人口红利”。即现在三四十岁的一代人,三四个兄弟姐妹抚养一两个老人,自己则仅有一个孩子,这样少的被抚养人口,自然可以使我们全力以赴地发展经济。但是,我们必须清醒地认识到,这个“人口红利”背后是有高利率的,局面很快就会倒过来。1978年实施“计划生育”以来出生的第一代独生子女目前已近30岁,处于婚育年龄,他们组成的新家庭一“421”家庭将成为社会新的家庭主流。在可以预见的将来,我国四世同堂式的家庭“金字塔”将迅速演变成“倒金字塔”的家庭结构。这对我县老年人口的家庭保障无疑是一个挑战。尤其是广大渔农村地区,家庭保障包括了对老年人口经济上供养,生活上照料,对患病老人提供医疗费用和护理等多个方面,这使独生子女赡养负担不断加重,这方面的费用一增加,势必使他们用于投资、消费方面的金额减少,直接或间接地影响经济的发展。同时,老年人口的保障也将直接考验我们即使是10年后仍然很不健全的社会福利体系。
    
    (三)人口老龄化使劳动力人口减少
    
    随着年龄结构中少儿比重的不断下降,我县高峰年龄组逐步上移,劳动力人口将逐渐减少,这里的劳动力人口指的是总人口中具有劳动能力年满16周岁以上的人口。如2000年第五次全国人口普查时年龄为十岁的小孩1122人,2006年十六岁,除继续就学外,一部分从理论上讲转为劳动力人口,而这一转化的数目非常小且呈逐年下降的态势。
    
    目前我县正处于加快建设现代化港口旅游城市,加快实现海岛经济向大桥经济转型、渔业经济向海洋经济转型、传统渔业城镇向海岛城市转型的经济发展新模式;正处于努力打造海洋经济强县、海洋文化强县、海洋生态强县和东海明珠、中国第一岛城的重要战略机遇期。实现这一目标需要着手解决一系列基础性的问题。其中人口老龄化对现代化建设进程的影响就必须考虑。此外,从经济学角度分析,城市的专业化,需要一定规模的人口、生产力、基础设施、市场等,至少需要相关人口20万,才能满足这些基本条件。这是专业城市的最低规模要求,否则专业性城市就不能最优运行。可以说,一个只有8万多人口和2-3万劳动力的县要完成上述的目标,其中的艰辛难以估量!
    
    三、调整人口政策的现实依据
    
    我县乃至我市的人口老龄化状况,其实是上海、北京、重庆、广州、武汉等大城市的一个缩影,我国大城市的户籍人口也在频频出现负增长。鉴于此,作为缓解人口迅速老龄化的重要方法,2004年4月15日上海颁布施行了《上海市人口和计划生育条例》,对某些政策进行了微调:上海不再鼓励夫妇不生孩子,也取消了原先对婚后无子女夫妻在退休时给予一次性奖励的政策。原先关于生育第二个子女的生育间隔期的规定也已取消。符合“夫妇双方都是独生子女”、“夫妇双方一方为本市农业户口且有一方是独生子女”等的其中一个条件即可申请“生二胎”。此举被媒体解释为:上海放宽生二胎的限制,开始让“一部分人多生一个”。笔者认为上海市的这一政策微调值得我们思考与借鉴。
    
    四、老龄化问题的人口政策应对
    
    (一)着力探索老龄化问题的人口政策应对措施
    
    1、适当转移工作重心。人口上涨、下降均有惯性。这种惯性是在常识看不到的时刻开始构筑,一旦显现出来就可能不易控制。目前我国进入了人口上涨最后20年左右的尾声,而我县则已提前结束了这一上涨。超低的出生率甚至连续六年来的负增长率,已使我县人口下降的惯性逐渐形成,这种惯性的影响在20年后必然显出来。因此,在政策允许的范围内,我县应及早调整方向,对未来必然出现的人口下降趋势进行“缓刹车”,而不要把主要精力用于对付已成为强弩之末的人口上涨。要“缓刹车”,就得提前行动20年,通过渐进的政策转型,在人口下降的同时,最大限度地避免人口急剧老龄化。
    
    2、科学确定人口自然增长率。实施微调的关键之一是人口自然增长率的科学确定。目前,我县提出了“十一五’’期间,人口自然增长率预期控制在0‰。当笔者在相关部门调研时,问及面对连续负增长的状况,如何确保这个0‰时,非常遗憾,没有得到关于应对措施的相关信息,笔者查看人口发展“十一五”规划,也未看到具体措施。笔者认为,人口自然增长率预期控制在0‰或更高,需要由主管部门、专家等结合我县经济社会发展趋势,通过大量调研,对各年龄段人口、各阶层人群、各类家庭的人员组成等进行科学分析,提出一个更具科学性的人口自然增长率预期控制指标。
    
    3、适度微调现行生育政策。人口自然增长率预期控制指标出来后,可在稳定现行生育政策的前提下,在政策允许的范围内,及时对现行生育政策进行适度微调。微调以确保出生率适当上升为主旨,放宽生二胎的限制,具体可既参考上海等地的做法,又需结合本地实际,提出切实可行的办法。笔者就调整后的《上海市人口和计划生育条例》与浙江省2002年9月出台的《浙江省人口和计划生育条例》进行对照,除“夫妇双方都是独生子女”这一条件相同外,上海“夫妻一方为独生子女,一方为本市农业户口”等条件的设置比我们浙江的“双方均为农村居民再加辅助条件”的条件设置,其生二胎的条件要宽松得多。
    
    4、高度重视“机会窗”问题。如果我们可以及时调整现行生育政策,应该还不是太晚。在未来5年出身的一代人,到了20年代中后期的人口高峰过去后,正好进入工作年龄,经济发展、社会进步的势头还可能维持。这里想特别提醒的是,面对汹涌而至的老龄化,我们只有一个非常狭窄的“机会窗”。10年后,高度的城市化会自然压低生育率。关于这一点,一些发达国家就是鲜活的例子,北京、上海等地也已走上了这样的路。2003年11月,上海市人口计生委进行了一项针对上海18—30岁青年人生育意愿的调查(有效样本20649人),调查显示:被调查者打算生育子女数平均为1.1个,不生育者占4.48%,生一胎占81.47%,生二胎占13.70%,生多胎占0.35%。调查结果同时显示,独生子女与非独生子女生育意愿均为1.1个,愿生二胎的比例分别为14.45%和12.79%,无明显区别。而选择生一胎者,有55.5%的人最担心的是孩子高昂的养育成本,事业发展、经济负担和就业等依次排列其后。这都验证了这个“机会窗”是多么狭窄,十年后即使鼓励大家多生孩子,怕是也没有人听,“机会窗”会马上关闭。
    
    5、着力提高人口素质尤其是渔农村人口素质。我国人口政策除少生,还有优生、优育的内容。面对目前人口负增长的状况,相关部门必须依旧强调开展婚前检查,千方百计降低出生人口缺陷率,全面实施出生人口缺陷干预工程,为渔区提供计划生育优质服务。这里想强调指出的是,当前我县渔农村与城区相比相对高的出生率,在一定程度上可看成是城区人口负增长的一个良性补偿。因此,我们应重视渔农村的二胎人口,给这些孩子提供良好的教育机会,让其成为未来高质量的劳动力。
    
    (二)着力完善其他领域的配套措施
    
    1、探索对外来人口尤其外来常住人口管理的新模式。外来人口尤其是外来常住人口是我们社会经济发展不可或缺的人力资源的重要组成部分。在未来新一轮的大发展中,外来人口的数量将增大,流动速度将加快。因此,应正确对待外来人口问题:首先应抛弃歧视观念和特权思想,树立为外来人口服务的新观念;其次应建立有效的外来人口管理机制,把他们的劳动就业、子女教育、卫生保健、工伤事故、法律服务等列入政府和社区的责任范围,并逐步让外来人口在嵊工作、学习、生活公平地享有“国民待遇”;再次,尽量鼓励和支持外来常住人口中的条件具备者转变为市民,确保外来人口在嵊的安居乐业。这样才能确保在人口老龄化的情况下,有足够的劳动力来建设嵊泗,实现发展目标。
    
    2、完善其他领域的配套措施。面对老龄化社会的到来,我们要建立一个资金来源多渠道、城乡有别的多层次的养老保障制度和老年医疗保险制度。当前尤其是要尽快建立渔民养老保障制度和健全渔农村合作医疗制度,确保老有所养和老有所医;要在政府统一规划下,构建多种形式的老年人供养体系,使家庭养老、社会养老、社区养老和自我养老密切配合,在办好敬老院、老年公寓的同时,积极探索居家养老的新模式,充分发挥社区和社区服务中心的作用;要继续发展老年公益事业,加大资金投入;要建立维护老年人合法权益的法律援助制度。这里一切配套措施的主旨就是确保老年人身心健康地安度晚年。由于笔者这篇调研文章主要是针对我县人口老龄化现状提出人口策略上的应对措施,在此不做过多阐述。
    
    总之,人口老龄化将是21世纪我县人口发展的重要特征。研究和解决人口老龄化问题,是历史赋予我们的重任。一直以来政府都非常重视这一问题,采取了一系列行之有效的措施。站在新的历史起点,我们更需认真对待,本着科学的态度,未雨绸缪,不断研究新问题,提出新措施,进一步解决由于老龄化带来的各种问题,推进经济社会可持续发展。