中美两国行政区划模式之比较研究

作者:蒋 荣 郎佰成


1.导论
    
    行政区划是一种适应于经济发展的上层建筑,一个国家的行政区划模式往往是其历史变革、社会经济、政治制度、城市化发展的缩影。中国和美国作为世界两个大国,在国土面积相仿、行政区划结构相似的情况下,两者的行政区划体系存在着较大的可比性。尤其是二十世纪九十年代以来,随着我国学者对美国的行政制度、城市化、社会经济研究的不断深入,使美国的行政区划模式和政治组织形式广泛地被各领域的学者所认识。
    
    在Russell W. Maddox和Robert F.Fuquay(1981),James MacGregor Burns等(1987),Ann O'M.Bowman和Richard C.Kearney(1990)等推出美国行政制度和地方政府的研究专著的同时,曹绍廉(1982),陈嘉陵(1991),肖进安(1991),谭君久(1993,1998),张定河(1998),李道揆(2004),张光(2004),祝灵君(2005),张智新(2005)等也对美国的行政制度和政府组织形式进行了专门研究。同时,田莉(2004)等则以城市规划的角度对美国的城市区域划分(zoning)进行了研究。但迄今为止,真正将研究视角定位于美国行政区划并在研究中进行了适当的中美比较的,还仅有卜算子(2002),王先文和陈田(2006)等人,而他们对美国行政区划的研究,还主要是对州制或县制的研究。因而,笔者不辞简陋,将美国行政区划的行政区划结构以及州制、县制、市制以及基层地方政府(Local Governments)区划模式进行全面解析,并结合中国的省制、县制、市制的区划模式,通过对两国的区划模式的比较来发现二者的异同,并就二者存在的差异来探讨可相互借鉴之处。
    
    2.中美两国行政区划体系比较
    
    中国作为单一制国家,与作为联邦制国家的美国,在行政区划体系上有着诸多相似之处。虽然中美两国人口总数相差10亿多,经济总量差距也相当悬殊,但两国国土面积分别为960万平方公里和937万平方公里,一级行政区数量分别为34个和51个,县级行政区的数量分别为2862个和3141个,行政区划基本框架还是极为相似的。
    
    中国的基本行政区划结构为省、地、县、乡四级,而美国的基本行政区划结构为州、县、市镇三级。结合表一可以看出,中美两国的行政区划体系中,差异最大的就在于中国比美国多了地级行政区,但在其它各级政区的结构差异不大。在一级行政区中,中国有4个类型的政区,而美国仅有2类,由于哥伦比亚特区所占的空间微乎其微,所以美国基本上可以认为是实行州制的国家。在县制上,中美两国的县级行政区通名都是种类繁多,县级政区的种类分别多达8类和9类,在县级区划的类别和数量上存在的差异并不是很大。
    
    需要指出的是,按美国2002年政府普查的相关资料,按美国2002年政府普查的相关资料,美国的基层行政区划分为市政自治体(Municipal,实含市、市镇、镇、村4类)、乡镇(Township,实含镇、乡、农场等)、专区(Specid district,又译为特别区)、学区(School district,又译为学校区)、公立学校系统(Dependent public school systems)这五种。但真正作为地方政府(general-purpose local government)的,还仅有市政自治体和乡镇这两类,其数量为35933个,而中国的以乡镇街道为代表的基层行政区划数量为41636,二者之间存在的差异很小。
    
    中美两国虽然省级政区和县级政区的类别都较多,但在中国的县级区划中,县级市、市辖区与县都扮演着相当重要的角色,而美国除了阿拉斯加、路易斯安那、弗吉尼亚等少数地区外,“县”在县制中占了绝对主导的地位。中美在行政区划体系中,最大的差异就是中国的行政管理层级比美国多,但从总体上来看,中美两国的行政区划在结构、类别、数量上存在的差异并不大,而主要的区别还在于各级地方政府之间的关系不同,以及各类行政区政府权限的不同。
    
    3.中美一级行政区划模式比较
    
    一级行政区划是一个国家行政区划体系中最主要的层级,学者对一个国家的行政区划进行研究时,一般都以一级区划为着眼点,结合中美省州制的实际情况来看,两国的一级行政区划还存在多重差异。
    
    3.1中央与地方政府关系的差异
    
    由于受到历史变革和政治制度的影响,中国的省制和美国的州制有着很多的差异点,其中尤为突出的,就是省州与中央政府之间的关系上存在较大差异。中国作为单一制国家,省级政府的权力受到宏观调控的制约,省级区划的变更受到宏观社会经济需求的影响,在当代仍存在局部变更和大幅变更的可能。作为联邦制国家,美国的州在美国国家的形成中扮演了重要的角色。所以,到目前为止,美国州的边界形成后,基本上没有再发生变化,州级政府也有很大的自治权,尤其在立法、选举等方面的地位举足轻重。
    
    3.2边界划分的差异
    
    作为基于一定历史原因形成的行政区划,美国的州级区划一直保持着较大的稳定性,尤其是在美国51个州级行政区中,除了作为海岛的夏威夷州外,其余的州级政区都有一条以上的笔直边界线,而这恰恰反映了美国历史演进的特点。但同时,这种完全按照历史原因划分的行政区划,忽视了自然地理和社会经济的因素,使得许多联系密切的州级边界地区无法均衡地得到发展,尤其是跨州发展的都市,此类问题尤为明显。如纽约都市区,其区域范围已经包括了纽约、康涅狄格、新泽西、宾夕法尼亚4个州的29个县,整个都市区的要受到四部州级法律的制约,由于各县都拥有较大的自治权,一些适合都市区发展的政策可能并不能得到所有县的支持。而在中国,包括上海、北京在内的大都市,其城区发展基本上都限定在省级边界之内,目前,尚没有出现明显的都市跨省发展的现象。
    
    3.3行政中心地位的差异
    
    同时,由于中美两国一级区划的演变历史不同,所以一级政区行政中心的地位也不尽相同。在中国,省和自治区的首府城市基本上就是该省区的第一大城市、政治中心、经济中心,而基本上所有的省级机构都集中在省府城市。但在美国,除了马萨诸塞、科罗拉多、罗得岛、亚利桑那、夏威夷等少数州外,绝大部分州的行政中心都不是该州的第一大城市,更不是经济中心。典型的如伊利诺伊州,首府设在仅有11.57万人口(2005年)的小城斯普林菲尔德,但经济中心是人口多达284.25万(2005年)的美国第三大城市芝加哥,由于各类要处理的事务都以芝加哥地区为多,这也使得许多州级机关直接设在芝加哥,但芝加哥仍不能取代斯普林菲尔德行政中心的地位。可以说,美国各州的经济中心基本上跟行政中心分离的,而中国则基本上是合一的。
    
    3.4行政区规模的差异
    
    目前,中国的34个一级行政区中,行政区域面积最大的新疆维吾尔自治区、西藏自治区、内蒙古自治区,面积都超过100万平方公里,最大的新疆维吾尔自治区达164.69万平方公里,而最小的澳门特别行政区面积仅有28平方公里。在美国,行政区域面积最大的阿拉斯加州为153.07万平方公里,最小的哥伦比亚特区为179平方公里,虽然悬殊非常大,但仍不及中国。
    
    在中国的34个一级行政区中,常住人口最多的河南、山东、广东3省,总人口都超过9000万,其中最多的河南省人口达9371万(按2005年1%人口抽样调查数据),而人口最少的澳门,2005年的人口仅有49万。在美国,2005年人口最多的加利福尼亚州总人口为3613万,最少的怀俄明州为51万,人口规模的悬殊也不及中国。同样,在中国,省级行政区之间经济总量的差异也明显超过美国。2005年,GDP最高的广东省为21701.28亿人民币,最低的西藏自治区为250.60亿人民币。而在美国,2005年GDP最高的加利福尼亚州为16218.43亿美元,最低的佛蒙特州为231.34亿美元,经济总量的悬殊也不及中国。
    
    在美国,往往人口规模越大的州经济总量也越大,在中国,人口规模越大的省级政区,经济总量并不一定很大,可以说,中国的区域发展差距明显大于美国。而中美两国在省州制上存在的差异,但主要还是国家政治制度与区划演变历史的差异造成的。
    
    4.中美县级区划模式比较
    
    虽然中国在省级与县级之间还存在着地级行政区,但在中国,县级行政区是中国最主要的地方行政区划之一,除了东莞、中山、三亚、嘉峪关4个地级市外,其余所有的地级行政区下都是划分为若干县级行政区的。由于中美两国在县级区划的总数量上极为接近,省州下辖的县级政区数量也极为相仿,所以二者具有很大的可比性。
    
    4.1县级区划的类别、性质比较
    
    结合表二可以看出,在县制上,中美两国的县级行政区通名都是种类繁多,县级政区的种类分别多达8类和9类。在中国的绝大多数地区,县、县级市、市辖区这三类县级建制是普遍存在的,仅在少数民族聚居地区存在自治县的建制,仅在内蒙古地区存在旗和自治旗的建制,此外,在湖北省和贵州省还分别存在1个林区和2个特区。
    
    在美国,县是州以下最普遍的行政区划模式,绝大多数州都仅有县这种建制。但在路易斯安那和阿拉斯加2州,都不存在县这种建制,路易斯安那州的基本行政区划是64个教区,而阿拉斯加州的基本行政区划为1自治市、3个自治市镇、12个行政区、11个普查区。此外,弗吉尼亚州有39个与县平级的独立市,密苏里的圣路易斯、马里兰州的巴尔的摩、内华达州的卡森城,都是与县平级的独立市;而科罗拉多州在2001年11月新成立的布鲁姆菲尔德,其定位为city and county(暂译为县级市);华盛顿所在的哥伦比亚特区,同时又作为一个二级行政区而存在。
    
    可以看出,中美两国的县级区划数量和类别上都极为接近,但美国在少数地区,完全没有县的建制,多数地区则仅有县的建制,而中国大陆31个省级行政区都有县的建制,部分地区虽然其它县级建制,但都是与县并存的。
    
    4.2县级区划的形态比较
    
    作为县级区划主体的“县”,中国有1464个,仅占了县级行政区总数的一半左右,但美国却有3006个,在县级行政区总数中占了近96%,“县”在县级行政区中的主导性地位明显高于中国。在中国,县一般都是以乡村形态为主的行政区,所有的县、自治县、旗、自治旗的辖区内都不包含任何建制市,而市辖区和县级市,都完全是建制市的行政区划类型。但在美国,县被分为乡村县和都市县,包括洛杉矶、芝加哥、休斯敦在内的大都市,都是依存于县的建制之下的,结合表三也可以看出,美国人口最多的几个县,其辖区规模也非常大。可见,中国的县级行政区基本上是按建制市来划分的,而美国的建制市基本上是存在于县的行政区域内。
    
    由于美国的县级行政的区域是伴随着美国领土扩张历史而形成的,在当代又实行地方自治的,所以县的边界都相当稳定,在当代基本上没有大的变化。而中国的县级区划是受到城镇化、社会经济、宏观调控等方面的影响,所以在当代的变动很大,尤其是市辖区和郊县的区划,变动尤为明显。2005年,全国经民政部批准的县级以上行政区划变更就有29项,其中有20项都涉及到市辖区边界的调整。可见,中国县级区划的调整受城市化的影响很大。
    
    4.3县级行政区职能的差异
    
    中美两国的县都是有权独立处理辖区内的日常事务,区别在于中国的县级政府要对地级政府负责,其政策还要受到宏观调控的影响,而美国的地方政府具有较高的自治权。美国艾奥瓦州大法官迪龙曾于1868年提出旨在增强州的权力,削弱地方自治的“迪龙法则”,虽然遭到一定抵制,但还是得到美国联邦最高法院的多次认可,这使得美国的州拥有对县等地方政府的最后控制权和最后决定权。所以,总体来讲,中美两国的县级政区都有对当地事务的治理权,也都受到上级政府的制约,但美国的县级政府在自治权上还是明显大于中国的县级政府。
    
    需要指出的是,在美国,还有一些特殊的县,名义上虽叫县,但实际上却没有了县的一般特征。首先是纽约州的纽约县(曼哈顿)、布朗克斯县、金县(布鲁克林)、昆斯县、里士满县(斯塔滕岛)5个县,已经是纽约市的组成部分,县的功能已经变为为市辖区。其次是加利福尼亚州的旧金山县、科罗拉多州的丹佛县、宾夕法尼亚州的费城县等,其行政区域内是与市完全重合的,所以市的功能占主导,县政府基本上不存在。第三是佛罗里达州的杜瓦尔县(杰克逊维尔市所在)、肯塔基州的菲耶特县(列克星顿市所在)、印地安纳州的马里恩县(印第安纳波利斯市所在)等县,由于县内大部分区域和人口属于主要城市管辖,县政府基本上不存在,所有事务归市管辖。第四是康涅狄格州的8个县、罗得岛州的5个县、以及马萨诸塞州的9个县,由于县功能的弱化,县政府在20世纪60年代就被撤(康涅狄格州保留了原县的行政司法长官),县仅仅担当起统计区的角色。但中国的县级行政区一旦成立,就有一整套的县级机构,基本上不存在虚设县级政区的问题。
    
    4.4县级区划规模的差异
    
    中美两国的县级行政区数量分别多达2862个和3141个,中国的县级行政区的平均规模为3341平方公里、45.62万人口(东莞等4个不设县级行政区的地级市计为4个县级行政区),而美国县级的平均规模为2984平方公里、9.44万人口,人口规模明显小于中国。在中国大陆地区,县级政区最多的四川、河北、河南三省,分别拥有县级政区181、172、159个,而最少的北京和天津都仅有18个。而在美国,县级行政区最多的得克萨斯、佐治亚、弗吉尼亚3州,分别拥有县级政区254、159、134个,但最少的哥伦比亚特区和特拉华州,分别仅有1个和3个,同时,罗得岛州和夏威夷州的都仅有5个县,美国不同地区县级政区的数量的差异远比中国明显。
    
    在中国,面积最大的县级政区为西藏尼玛县,总面积达27万平方公里,而面积最小的上海静安区仅7.62平方公里。在美国,阿拉斯加州的育空—科尤库克普查区总面积为37.79万平方公里,居美国县级政区之首,而面积最小的夏威夷州卡拉沃县,面积为仅33.67平方公里,不同地区的县级行政区规模差异非常明显。
    
    结合表三可以看出,由于县级行政区划模式的差异,中美两国在县级行政区划人口规模的差异上尤为明显,在中国,常住人口最多的都是大都市的市辖区,而在美国,常住人口最多的则基本上是大都市所在县以及都市的郊区县。而美国人口最多加利福尼亚州洛杉矶县,总人口接近1000万,但人口最少的得克萨斯州拉温(loving)县,2005年仅有人口62人。而中国人口最少的县级行政区主要分布在青藏高原地区,但全国总人口不足1万的县级政区也仅有7个,人口最少的西藏札达县人口为0.64万,县级行政区的人口规模差距明显小于美国。
    
    5.中美城市区划模式比较
    
    建制市是一个国家城市化发展情况在行政管理上的反映。目前,中美两国的城市建制体制还存在重大差异,这已经引起许多学者的关注,但我国学者对中美两国市制比较,还主要集中在美国城市经理制等组织形式的差异为主。所以笔者结合中美两国市制的具体差异,对两国市制进行多重比较。
    
    5.1建制市形态、类别的差异
    
    中国的建制市按其行政形态分,目前共有直辖市、副省级和计划单列地级市、地级市、省直辖县级市、县级市这5类。其中,副省级和计划单列地级市和省直辖县级市在统计上分别计入地级市和县级市,一般情况下,中国的城市行政级别可分为直辖市、地级市、县级市这3类,其总数为661个。在美国,基本上将市政自治体(Municipal)当做建制市,因为美国的Municipal一般又被称为Cities(市),其数量多达19429个,而且相互之间没有任何行政级别的差异。
    
    中国的建制市的行政地位较高,分别是直接隶属中央、省或者地级行政区,即使县级市,其权限基本上是高于县、旗等其它县级行政单位的。但在美国,市基本上是存在于县的辖区内的,但也有一些例外,这在上文4.1和4.3两部分已经提到,此外,如佐治亚州的亚特兰大市,其辖区跨越了富尔顿和迪卡尔布2县。在中国“市管县”的模式下,直辖市和地级市基本上都管辖一批县级行政区,如河北的地级市保定,其管辖的县级行政区就多达25个。在美国“县管市”的模式下,一些县的辖区内都拥有数量可观的市,如美国人口最多的洛杉矶县,辖区内有88个市,人口居第二位的库克县(芝加哥所在县),则有121个市。不难看出,两国建制市行政形态上的差异是非常明显的。
    
    5.2设市条件的差异
    
    中国建制市的数量之所以远远不及美国,主要是由于两国在设市标准上存在重大差异造成的。在中国民政部1993年发布的《民政部关于调整设市标准的报告》中,对中国建制市的设立作了严格规定,如人口密度达到400人/平方公里以上的县要改为县级市,要达到的条件就包括:1.县城非农业人口12万以上;2.第三产业占GDP比重在20%以上;3.自来水普及率65%以上,道路铺装率60%以上。这些规定不仅使中国的建制市的行政级别限定在县级以上,也使建制市数量的增加得到严格控制,而在1996年中国冻结撤县设市之后,建制市的数量基本上没有再增加。
    
    而在美国,设立一个城市只要满足三个条件:1.人口在500人以上;2.财政能自理;3.当地三分之二以上居民同意。由于这几个条件在美国大多数地方都能得到满足,所以美国的建制市数量增加较快,从1952年到2002年,就从16807个增加到19429个。
    
    5.3建制市权限的比较
    
    在美国,县是由州为行政管理的需要而设立,市则是由居民自愿申请、向居民提供公共服务的自治社区,多数市虽然在县的辖区内,但与县之间却没有管理与被管理的关系。美国的一些建制市虽然作为州的代理而存在,但绝大多数的建制市是作为地方政府而存在,在辖区内进行自治。相对而言,中国的建制市基本上都是作为上级政府的派出机构而存在,城市的成立与撤消都要受到宏观政策的影响,如2006年10月22日,重庆市一次性将江津、永川、合川、南川四个县级市改为市辖区,就是出于宏观发展的需要。
    
    由于具体国情的差异,中美城市政权组织形式差异很大。在美国,建制市的政权组织形式分为市长—议会制、委员会制、市议会经理制这3类。其中,市长—议会制是美国城市最普遍的政权组织形式,纽约、洛杉矶、芝加哥等最大的几个城市都实行这个模式,但市长和议会的权力在不同情况下却有很大差异。委员会制是一种集体决策的模式,市长与委员的权力相等,主要在波特兰、塔尔萨等城市推行。市议会经理制是一种企业化的政权组织模式,也是中国学者普遍关注的一种模式,市经理是由议会聘请,其核心特点就是市议会的决策和市经理的执行分开,而市长只是在形式上代表城市,圣何塞、圣安东尼奥、拉斯维加斯、迈阿密等发展迅速的城市,都实行市议会经理制。可以说,由于具体国情的差异,中美两国在建制市的政权组织形式差异非常明显。
    
    5.4建制市规模的差异
    
    中美两国设市标准的巨大差异,实质上是对“市”的定位不同,中国将“市”定位为一个具有综合职能的工商业集聚地,其人口规模基本上在10万以上。而美国将“市”看作一个居民自治的社区,绝大多数的市人口都不足1万。结合表三可以看出,中国最大的几个城市人口众多,辖区也非常广阔。而美国最大的几个城市中,人口虽然密集,但辖区非常狭小。在美国,辖区面积最大的阿拉斯加州锡特卡市也仅7444平方公里,但中国面积最大的县级市——青海格尔木市面积就达123460平方公里。可以说,由于行政区划模式的差异,中国的城市基本上属于“广域市”,辖区包括了大片的郊区。而美国的城市基本上是“城域市”,辖区基本上是城市建成区。
    
    6.几点启示
    
    通过对中美两国一级区划、县级区划、城市区划的比较,可以看出,中美两国的行政区划模式确实存在重大差异,这种差异主要是两国政治制度、经济发展水平、人口分布的不同造成的。许多学者借鉴美国的区划模式,增加省级政区数量、改革城市建制体制等构想,虽有一定合理性,但由于中美两国具体国情的差异,中国近期并不适宜进行大幅度的行政区划改革,而只能进行渐进式的改革。中国各省目前广泛实施的强县扩权等举措,有利于逐步减少行政管理层次,能推进省级政区直接管辖县级政区,具有较大的可行性。
    
    美国对城市的界定是以城市建成区为基础的,这样划分出来的“市”更符合“城市”的本质特征。在郊区化不断推进的情况下,美国以都市区和大都市区的概念来表示大城市的辐射空间和郊区的发展范围,更符合都市扩张和郊区化的发展实际。而在中国,目前直辖市和地级市的区划虽然也是以中心城区为核心进行划分的,但建制市的辖区过大,其行政管理范围并不能反映城区和郊区化的发展实际。所以,可以适当借鉴美国城市区划的经验,适度调整一些城市的区划,将城市的区划限定在主城区和近郊区的范围内,再将城市与周边经济联系密切的县联结为一个都市区,以使中国行政区划能更好地反映城市化的发展实际。
    
    而对于美国而言,那种完全按照历史传承的行政区划模式,已经不能很好地适应当前社会经济和城市化的发展需求,这不仅导致了美国多数都市的建成区都在跨县、跨州发展,更使许多经济、交通联系密切的城镇被分割成若干个独立的自治体。因而,在美国现有的行政制度下,可以根据社会经济和城市化的发展需要,对县、市的行政区划进行适度地调整。如在得克萨斯州,大都市所在县的人口往往在100万以上,但人口不足1000人的县也多达8个,许多人口规模少的县都可以进行撤并,而对于一些中小城镇密集的地带,更应根据城市化发展实际进行适度的行政区划调整。
    
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