贯彻落实《监督条例》强化党内监督的制约因素探析

作者:潘其胜


2003年12月31日颁布实施的《中国共产党党内监督条例试行》以下简称《监督条例》,是加强党内监督,强化对权力运行制约和监督关键环节。为了更好地贯彻执行《监督条例》,强化对党员领导干部的监督力度,我们有必要对《监督条例》在贯彻过程中存在的制约因素进行认真分析,明确存在的问题,并寻找解决问题的对策。
    
    一、贯彻落实《监督条例》的制约因素探析
    
    监督的实质是权力的制约和监督问题。如果权力高度集中,就必然会造成监督难的问题。权力配置不够科学,权力高度集中,党内民主不够充分,党员干部监督权力没有充分保障,导致党内监督动力不足,是今天我们贯彻《监督条例》,加强党内监督的难点所在。
     
    一权力授受意识倒置,权力配置不够科学,这是贯彻落实《监督条例》的难点所在。无论从理论上讲,还是从实践中看,源自权力授受关系的监督制约是最有力的。因为权力的授予者一旦发现权力的领受者行使权力时有违自己的意愿就会毫不客气地收回权力另授他人,受权人要想持续保有权力就必须注意使自己的行为令授权人满意。在民主法制社会,政府的权力是人民授予的,现代政党的领导机关的权力是广大党员授予的,人民群众和广大党员干部对党政领导机关及其领导人的监督首先应该是通过权力授受过程来进行。但在我国目前的体制下,很多人的权力授受意识实际上是倒置的,虽然我们讲“领导干部的权力是人民给的”,事实上各级领导干部基本上认为决定权在上级机关甚至上级的某些个人。现在的权力授受意识方面的转变尚未到位,无疑会使《监督条例》的许多内容落实起来有非常大的难度。
    
    对党内权力进行科学配置是加强党内监督的根本前提。但是,一方面,由于我党实行的是“议行合一”的党委领导模式,在这种制度安排下,党委既是决策机关又是执行机关,监督机关又是在其领导之下,集三权于一体的党委,成了一级党组织中的唯一领导机关。如此,党内权利实在难于平衡,党内监督实在难于进行,这就容易使民主集中制异化为权利集中制和个人专制,成为个人高度集权的人治型体制,这样处于弱势地位的监督机关去监督处于强势地位的党委机关及其领导人,其监督效果可想而知,出现大面积监督失效也就在所难免了。另一方面,按照党章规定,党代会和党委会是党的领导机关。《监督条例》也突出了党委会和党委委员的作用,但现行的党内权力配置结构无疑又对此形成了限制。一是代行权力问题,党代会闭会期间,由党委会行使党代会职权,党委会闭会期间,由常委会行使党委会职权。职权代行必然会形成书记办公会代替常委会,常委会代替党委会,党委会形同虚设的现象。二是《中国共产党地方委员会工作条例》规定:书记主持召开常委会,确定常委会议题,常委会主持召开党委会,确定党委会议题,如此,一把手从照章办事到独断专行只是一蹭一滑的事,而党委委员如要监督书记也只有“上访”一途。三是上级可以随时调整下级组织负责人,这就不能不使下级在对上级进行监督时有极大的顾虑。
     
    二党内民主不够充分,党员干部监督权利没有充分保障,导致党内监督动力不足。应该说与党内监督相配套的制度很多,但保障党员民主权利方面的制度是其主体和基础。因为对权力监督最主要的是人民群众的监督,在党内就是党员群众的监督,即以权利制约权力。然而,只有当党员对党内重大事务有了真正的决定权和监督权时,党员才能真正感觉到自己是党内民主的体制性主人而非仅仅道义上的主人,才有自豪感,才能享有应有的权利履行应尽的义务。当前,确保党内民主的基础性制度,比如党内选举制度等还不够完善等,造成党员群众的民主权利难于保障。虽然《监督条例》突出了各级党代表的监督职责,但党代会还未实行常任制,党代表选举又欠规范,党员的民主权利尤其是监督权实现程度并不高。据有关部门对湘、津、辽、蒙四省市、区的调查显示:“99.32%的党员认为应该保障党员权利,而认为权利实现程度较好的只占28.28%,大多数党员及基层干部认为当前侵犯党员权利的主要是党的组织和党员干部占 74.42%”①。由于党员的民主权利没有得到充分保障,实际上人民对党代表的认可程度并不高,必然制约着党代表作用的发挥。本来党员群众是党内最广泛最充分的最有力的监督资源,但是据中纪委研究室《1996—1999年党风廉政建设问卷调查分析报告》显示,“大多数党员和职工对腐败现象有斗争的要求,也有行使监督权利的愿望,愿意举报的在1999年就已经达到51.99%,但由于制度安排不到位,党员群众向检察机关举报过自己所知道的违法违纪问题的只占5.07%,没有举报过的占93.36%,从举报方式看,认为将采取署名举报的仅占30.86%,将匿名举报的占63.51%,将以别人的名义举报的占2.14%。在举报过程中,多数认为“怕打击报复”占57.43%,有的担心纪检机关泄密占29.05%,有的不愿暴露身份占25.17①。”其实“担心纪检机关泄密”还是“不愿暴露身份”都是因为担心泄密而招致打击报复,根本原因在于我们的监督保障机制还不够完善。如果广大党员特别是基层干部对党内监督呈如此心态,党内监督资源必将进一步流失。同样,缺少党员支持和积极参与的党内监督情况也是可想而知了。
     
    三《监督条例》的贯彻落实与当前的社会环境还存在一定的差距,弱化了党内监督的实际效果。受封建主义政治文化的影响,长期以来我们在党员教育方面也是强调履行义务多,强调行使权利少。民众中崇拜权威、盲目服从、权利意识淡漠,和“一朝权在手,便把令来行”的“官本位”、家长制、特权意识都十分严重。一方面,很多党员干部奉行“事不关己,高高挂起,明哲保身,但求无过”的处世哲学,不愿意积极主动地行使监督权利;另一方面,一些党员领导钟情于“唯我独尊”的感觉,缺少责任意识,不愿意接受监督。思想是行动的先导,党员干部队伍的权利意识、责任意识不浓,势必对其在党内监督方面发挥主体作用形成严重障碍。从历史来看,我们社会历来就有重制度建设轻制度落实的“毛病”,对违反制度现象存在“过分容忍、息事宁人”的做法。根据调查显示:认为普通党员和党的干部在党的纪律面前“不一样”,或对“干部失之于宽”、对“党员失之于软”的高达75.23%②。从权力运行机制来看,一些部门一些领导的权力过于集中过于强大,制度的落实容易受到有形无形的阻碍。从监督客体来看其重点对象是握有实权的各级领导机关和领导干部,特别是各级领导班子的主要负责人,其内心难免的抵触更有碍于制度的运行。实际情况也是大致如此,对一省会城市党校157名在校学习的科处级干部的问卷调查显示,认同《监督条例》的出台“能够”较好地解决党内腐败问题的只占3.42%,认为“不能够”的占 19.66%,认为“能够起一定作用”占67.52%“说不清楚”的占9.40%③。另外,《监督条例》中一些制度规定存在缺陷,突出表现为:一是许多制度“刚性”不足、“柔性”有余,“一般”、“应当”、“原则上”等模糊词用得多。如第三章“监督制度”、第四章“监督保障”里都大量使用了“应当”这个柔性词,而从 “从严治党”的要求出发,无疑应该用“必须”。二是制度规定本身存在活动余地。如关于“上级党组织在必要时可以调整下级组织负责人”的规定就没明确什么是“必要”。制度本身如果不够严密就难免会导致在监督过程中对某些情况难以把握。
    
    二、贯彻落实《监督条例》强化党内监督的对策
    
    贯彻落实《监督条例》是加强党内监督,强化对权力运行制约和监督关键环节。要通过强化党内民主意识,完善监督制度、保障党员权利,合理配置党内权力,为贯彻党内监督营造良好的制度环境和社会氛围。
     
    一科学配置党内权力,合理分权,是保证党内监督的根本举措。
    
    对党内权力进行科学配置、合理分解、明确界定是提高党内监督的前提,也是党内纪检体制改革和确保《监督条例》贯彻落实的基础。贯彻执行《监督条例》,要以发展党内民主为主线,对党内权力进行科学合理的配置,优化党内权力机构,这才是治本之策。要处理好党内“党代会、常委会、纪委会”党内“三会”关系,可以在党内尝试建立“三权分设”的权力结构模式,党代会是党内最高权力机关,常委会行使执行权,纪委会行使监督权。三权分设,互相制约。这样才能确保党内监督真正到位,从根本上解决监督大面积失效的问题。实行党内三权分设的基础和前提是党代会常任制的正常运行。所以,必须按照党的十六大报告提出以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为发展党内民主的重点,现在党代会常任制尚处于试点阶段,所以目前就要强化党的委员会的地位和作用。凡是应由党委会决定的事情就召开党委会来讨论决定已具有完全的现实可行性。如此,党内权力配置上就可以党委会为权力机关,常委会为执行机关,党委常委会,纪委常委会可以提出议题,一定人数的党委委员、纪委委员也可提出议题。常委内部的分歧首先要提到党委会讨论决定,定不了再交上级党委。实行党委常委会、纪委常委会共同对党委会负责的权力格局,解决代行职权问题。要进一步扩大党代会常任制的试点,在总结经验的基础上,逐步完善党内权力机构,真正使党内权力合理有序地运行。
     
    二优化配套制度,确保党员的民主权利、强化广大党员干部作为监督主体的基础作用。
    
    要提高党内监督的质量,完善党内监督制度是治本之策。一是要从制度上保障党员监督主体地位,最主要的是改革党内选举制度;党内基础性的制度有很多,其中最基础的最重要的是选举选拔制度,这是确保党内权力正确运行的前提,也是确保党内干部权力合法性的基础。党内民主最基本的形式就是广大党员充分地行使自己的选举权,把自己信任的同志选进党的领导机关。党员充分行使选举权是理顺党内权力授受关系的关键,是对各级党政领导干部的最有力的监督。如前所述,党代表被认可的程度并不高,势必影响党代会及其选举的权威性,进而影响选拔工作的严肃性,故规范党代表的选举尤其重要。改革和完善党内选举制度,在党内通过规范化、制度化的选举建立理性的代谢机制势在必行,必须尽快出台《党内选举条例》。在理顺党内选拔类干部的权力授受关系,并建立与之相配套的弹劾罢免制度,惟有如此,方能确保党内干部权力具有坚实的合法性基础,并为《监督条例》的贯彻落实奠定制度基础,使广大党员干部的基础作用得到发挥。二是优化配套制度,确保党员民主权利。随着社会发展,党员对权利的要求越来越高。也只有充分保障党员的民主权利,以权利制约权力,才能形成有效的监督。因此,修改《党员权利保障条例》、落实《控告申诉工作条例》、严格执行党的纪律、逐步推行党务公开制度、改革党内决策制度、出台其他相关配套制度以确保党员权利已经势在必行。同时还需要为党员群众构建一个参与反腐败斗争的安全平台和科学的合理的激励机制并将其纳入法制化轨道。
     
    三加强教育,强化监督意识,增强党员干部党内监督的自觉性。
    
    广大党员干部是贯彻《监督条例》的主体,强化广大党员干部的监督意识,调动起广大党员干部的积极性、主动性,是实施《监督条例》的基础性工作。要打好这个基础。一是要深入开展《监督条例》的学习活动。吴官正同志在学习贯彻《监督条例》的讲话中提出了要求:领导干部要精通,全党要熟悉,全社会要了解。这是根据领导干部、全体党员、人民群众的职责差别提出来的。领导干部既是监督的重点对象,也是监督的重要主体,所以首先要学深学透,增强贯彻《监督条例》的自觉性。全党同志熟悉《监督条例》,才能积极主动地、更好地行使监督权利。全社会都了解《监督条例》,就能在一个更广的范围内形成贯彻《监督条例》的有利环境。二是要强化监督意识,解决监督工作中的“三种不良心态”,努力营造自觉监督的良好氛围。1、克服“不能监督,怕权力受损”的心态,提高监督客体接受监督的自觉性。要充分认识那种反感监督,认为监督是不信任、找岔子,逃避和拒绝监督心态的错误性和危害性。真正把来自组织的监督、群众的监督、舆论的监督,看作对自己的关心和爱护,从而奠定自觉接受监督、从严规范行为的思想基础。2、克服“不敢监督,不必监督”的心态,增强监督主体履行监督职责的主动性。在实际工作中,“不敢监督,不必监督”的思想障碍依然存在。要改变这种状况,就要赋予监督主体开展工作所必须的权限,变“虚权”为“实权”,变“软权”为“硬权”,使监督主体敢抓敢管,敢于碰硬。要明确监督责任,使监督主体充分认识到加强党内监督既是职权,又是职责,从而不断增强各监督主体履行职能的自觉性和主动性。3、克服“难以监督、监督不了”的心态,营造民主健康、扶正祛邪的良好社会氛围。对监督缺乏信心和畏难情绪是当前监督乏力、用人上不正之风滋生蔓延的一个重要原因。要加大宣传教育力度,增强全民监督意识,创造一种勇于监督、监督光荣的良好氛围。
    注释:
     ①②③ 毛政相.提高党内监督质量的关键在于实现党内制度的结构性优化.《理论学刊》2004年第10期