农村社会养老保险面临的难题及其对策思考

作者:蔡海伟


我国是一个农业大国,农村人口老龄化程度越来越高,据第五次全国人口普查表明,农村人口为8.07亿人,占全国总人口数的63.91%,而农村老人约占全国老年人口的71%。随着农村由传统经济体制向市场经济体制的转型,农村家庭养老保障功能逐渐下降,迫切要求我们对农村社会养老保险作进一步的思考。
    
    1 农村社会养老保险面临的难题
    
    我国农村社会养老保险制度的探索始自20世纪80年代中期,大致经历探索试点、逐步推开、整顿规范等阶段。据《中国的社会保障状况和政策》白皮书(2004年),全国已有1870个县(市、区)不同程序地开展了农村社会养老保险工作,5428万农村人口参加了保险,积累基金259亿元,198万农民领取了养老金。应该说,经过多年的探索,农村社会养老保险取得了一定的经验。然而,不容否认的是,农村社会养老保险的确面临着诸多不容回避的难题。
    
    1.1 多数农民缺乏对社会养老保险的心理需求,对农村社会养老保险认识不足。
    
    从目前情况看,我国大多数农民往往依赖于家庭养老,即所谓的“养儿防老”(现在已经扩展到女儿),依赖于他们所认为的那种安全的、可靠的、保险的个人储蓄存款养老。农民对于几十年以后能否领到养老金一般均持怀疑态度。所以,在农村人口老龄化条件下,农民明明知道现有的家庭养老方式并不是最为理想,但他们就是不愿意参加社会养老保险,而是常常采用诸如减少日常消费、减少风险投资、增加安全有保障的储蓄存款等方式,来防范今后可能面临的养老风险。因此,尽管我国银行储蓄存款利率一再下调,居民个人储蓄存款就是居高不下,很重要的因素就是农民存钱防老、存钱养老的心理始终在起着作用。同时,一些农民对农村社会养老保险本身认识不够,认为养老保险作用不大,甚至还有人认为是地方政府的乱集资、乱摊派,认为是部分干部的个人行为。
    
    1.2 农村社会养老保险缺乏必要的法律基础。
    
    法津是社会养老保险实施的基础和可靠保障。西方各国社会保障制度包括养老保障制度的制定和实施都是以立法的形式表现出来的,无论是1601年英国制定的《济贫法》,1883年德国俾斯麦政府颁布的《疾病保险法》、1889年颁布的《养老、残疾、死亡保险法》以及1935年美国制定并实施的《社会保障法案》等,都使得这些国家社会保障工作走上了法制化和强制化轨道。而我国农村养老保险从80年代起到现在几乎没有一部成文法规,只有一些地方行政规章及条例。不但如此,现行农村社会养老保险方案几易其稿,没有统一性、连续性和一致性,因而也就没有强制性、严肃性,广大农民对此缺乏依赖感、安全感和信任感。这在一定程度上影响了农村社会养老保险的推广。
    
    1.3 缴费水平低,难以保障农民的养老生活需求。
    
    由于一些乡镇农村的经济发展水平较低,农民可支配的收入比较低,另外由于实行“自愿参保”的原则,对参保人缴费的标准并没有硬性的规定,因此目前农民投保的保费很低。多数农民都选择了保费最低的2元/月的投保档次,按有关标准计算,农民缴费10年后,每月可以领取养老金4.7元,15年后每月可领取9.9元,若再考虑管理费增加和银行利率下调或通货膨胀等因素,农民领到的钱可能会更少。这点钱对农民养老来说,实在是杯水车薪。
    
    1.4 农村社会养老保险基金投资渠道单一,增值困难。
    
    农村社会养老保险实行的是完全个人帐户制,根据参保者缴费计算积累总额,尔后确定给付标准,因此基金具有规模大、周期长的特点,如果不能保值增值,就不能保证养老金的充分给付。但根据现行规定,农村社会养老保险基金只能存银行或买国债,国家尚无关于农村社会养老保险基金增值运营的保护性和优惠性政策。农村社会养老保险基金增值渠道单一与基金客观要求高收益之间形成了一对矛盾。加上近年银行存款利率一再下调,更使农村社会养老保险基金雪上加霜,增值面临巨大困难。
    
    1.5 农村社会养老保险工作人员素质不强,一定程度上影响了农村社会养老保险工作的深入开展。
    
    农村社会养老保险是一项政策性、技术性和专业性都很强的工作,要求其工作人员特别是管理干部具有高度的责任感和良好的业务素质。然而,农村社会养老保险队伍的现状与这一要求有一定距离。前几年农村社会养老保险组织实施过程中出现的一些不规范操作方式、某些不适当的宣传以及社会保险基金违规运作乃至被骗等现象,不能说与此无关。事实上,这支队伍中有不少人员社会保险业务素质较低,未经系统学习和正规训练即开始从事业务活动。他们对社会保险原理不很了解,对社会保险的常识也知之甚少,法律、金融、投资方面的知识则更少。这在一定程度上影响了农村社会养老保险工作的深入开展。
    
    2 发展农村社会养老保险的对策建议
    
    建立并健全农村养老保险制度是我国建立社会主义市场经济的需要和重要组成部分,是经济、人口、社会可持续发展的重要标志,是适应人口老龄化和落实计划生育基本国策的重要措施,是提高城市化的发展水平,进一步推进城市化和城市现代化进程,加速农村城镇化步伐的重要内容。为此,笔者就进一步完善农村社会养老保险工作提出如下对策和建议:
    
    2.1 加大农村社会养老保险工作的宣传、解释力度,增强农民对参加养老保险必要性的认识。
    
    各级政府应结合农村家庭养老面临的实际情况,抓住农民养老心态,做好示范、总结工作,使农民真正清楚参加养老保险是为了自己的将来。从根本上讲,农民如果不知道养老保险对自己有利,决不会由衷地参与和拥护。要充分考虑农民养老的文化背景、敬老养老心态等等,当前要特别注意向农民说清楚社会养老保险与缴纳各种集资费用的性质完全不同,要特别注意向农民说清楚社会养老保险的收益性、可靠性和规范性,让农民像了解银行储蓄存款利率那样明白缴纳养老保险金的预期收益,要特别注意向农民说清楚社会养老保险是对家庭养老的有益补充。
    
    2.2 确立农村社会养老保险的法律地位,稳定农村社会养老保险的基本政策,为农村社会养老保险提供有力的法律、政策保障。
    通过立法的形式建立与健全社会保险与社会保障制度,是世界各国开展社会保险工作的通行做法。经过多年的改革探索,我国已经建立起城镇社会保险制度的基本框架,并基本形成城乡社会救助制度的雏形。目前正在起草《社会保险法》等有关法律,这将促进我国社会保险制度的健康发展。作为一项全国性的法律,《社会保险法》不能仅仅面向城镇居民,把广大的农民排斥在外,随着我国工业化、城镇化的快速推进,越来越多的农村居民将离开土地,需要进入到社会保险体系中来。农村社会保险是我国社会保险制度的重要组成部分,应当明确其法律地位。应当从法律中明确,不仅城镇要建立社会保险制度,农村也可以搞养老保险。应当允许开展农村养老保险,并成为全国社会保险制度的有机组成部分,并以法律形式确定下来。同时,农村养老保险的基本政策要稳定。现行农村社会养老保险方案的基本思想是:坚持低标准起步,坚持个人缴纳资金为主,集体补助为辅的原则,坚持个人帐户为主的储备积累的保险方法,坚持自愿参加与政策鼓励相结合的政策措施,坚持社会养老保险与家庭养老保险相结合的制度。这些政策从总体上看是符合实际情况的,应当继续坚持,并要逐步完善。如果关于农村养老保险的方针政策变化无常,农民就会产生政府“政策多变”的心理,不利于政府树立稳定的形象,对今后的农村社会保障制度的发展,也会产生消极的后果。因此,确保农村养老保险政策的基本统一并保持基本稳定是稳妥推进农村养老保险的前提条件。
    
    2.3 坚持个人帐户积累模式,确定合理的养老保险金的筹集标准和办法,并完善农村养老保险个人帐户补贴制度,促进农保工作的稳妥推进。
    
    一要坚持农村社会养老保险个人帐户积累模式。资金全部进入个人帐户,在户口迁移等情况下可以退保或转保。这样就有利于保证农民参加社会养老保险制度的自主性,也有利于制度运行的灵活性。根据目前的经济条件与农民思想觉悟水平,所有积累资金进入个人帐户,成为个人的财产,并且在投保时集体有补贴,农民是有积极性的。因此在目前情况下,农村社会养老保险,只能是完全积累制,不能搞社会统筹,不能搞个人空帐。二要合理确定农村社会养老保险基金的筹集标准和办法。缴费水平过低,则难以满足老年人基本生活需要,因此必须将养老保险基金的筹集标准提到合理的水平,并确定正确的筹集方法。三要完善农村社会养老保险个人帐户的补贴制度。针对目前集体补助比重小,国家扶持微乎其微的状况,笔者认为应当提高集体补助的比重,加大政府扶持的力度。政府除给予政策扶持外,还可按集体补助的一定比例给予财政补贴。
    
    2.4 加强对农村社会养老保险基金的管理,确保养老保险基金的保值增值。
    
    首先,要保证资金的安全性。因为增值最大化并不是养老保险基金管理的最终目的,购买国债、银行储蓄仍是主要选择,并且应保证基金的绝对安全。其次,要加大基金监管力度。可建立开放式的监督机制,完善审计、监察、财政等有关部门联合组成的外部监督制度。适当时,农村社会养老保险基金管理部门应向同级人民代表大会或其常务委员会报告基金运营情况。再次,要尽早出台基金运营优惠政策并拓宽基金运营渠道,实现基金的合理增值。可允许养老保险基金进行适当的投资组合,适当放宽投资的领域,如尝试让基金适当进入市政基础设施建设等投资领域。可通过法律程序,在保证资金安全性的前提下,推行投资代理制,将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资,可以提高积累资金的增值率。同时还可以建立农村保险公司,实施农村社会养老金统筹,公司除主管农村养老的基本业务外,还应允许办理人寿保险、财产保险等金融保险业务,用金融保险的收入来保证农村养老保险金的增值。
    
    2.5 加强农村社会养老保险的队伍建设。
    
    要进一步加大农保专业干部队伍建设和管理,为农村社会养老保险工作提供人才保证。一方面,要适当引进一些懂法律、懂保险、懂金融、懂投资的专业人才充实农保队伍;另一方面,加大对现有农村社会保险工作人员的培训力度,增强农保干部的综合分析能力、业务技术能力、组织协调能力和语言表达能力,从而不断提高农保干部队伍的整体素质和农村养老保险的管理水平,适应专业化、组织化和市场化管理的需要。
    
    参考文献:
    ①《民政统计数据》2002
    ②《中国统计年鉴》(1992年) 中国统计出版社
    ③“第五次全国人口普查报告”
    ④“论我国农民养老保险制度改革的基本目标与现阶段的政策选择” 《社会学研究》2001.5
    ⑤《中国的社会保障状况和政策》白皮书 2004年