农民问题与社会公正

作者:李 靖


经过20多年的改革开放,中国农村的经济发展取得了举世公认的成就。但是,由于整个社会过分地以经济效益为基本取向,强调“效率优先,兼顾公平”,由于对共享社会发展成果基本理念的漠视,中国农村社会经济的发展出现了许多新的问题。这突出地表现在中国农民阶层在公正对待方面往往处在十分不利的位置,这种情况的出现有体制因素、政策措施、分配格局、农村自身发展等因素,但最主要的原因在于未能公正对待农民。这种情形,使得农民的地位从总体上日益趋于弱势,使得城乡之间以及农村内部的社会分化出现了某种畸形化的状态,而且削弱了中国农民发展的潜力,直接妨碍了农村小康社会的实现和真正和谐社会的建立,进而对整个国家的社会经济发展造成了许多负面的效应。因此,农民的公正对待问题如果得不到妥善的解决,那么,中国全面实现小康社会和和谐社会的建立将是不可能的。
    
    一、农民受到的不公正待遇主要表现及原因
    
    回顾二十世纪中国历史进程,从总体上看,我们党在以公正原则解决农民问题方面取得过巨大的成功,包括争取和依靠农民夺取全国政权,以农民的伟大实践创新作为改革开放的突破口,以农村基层民主选举作为政治体制改革的重要启端和基础等。但同时也应冷静看到,目前在一些方面仍然存在对农民的不公正,主要表现在以下向个方面:
    
    第一,身份待遇的不平等。长期以来,城乡二元分割制度事实上把农民划为非国民待遇的等外人,广大农民实际上没有充分享受到平等的求学、求职、升迁、社会福利、政治待遇等正常权利和国民待遇。农民是一个庞大的困难劳动群体,基本权利和社会地位理应受到法制的保护并不断提升,但不可否认的是国家在方面的法律法规政策并不到位。主要表现在基本劳动权利得不到保护。《劳动法》明文规定:“劳动者有平等就业和选择职业的权利”,而广大农民至今仍未充分享受过,事实上大多数农民及其后代几乎就只能终身务农。即便是进城的农民由于受到各种限制,往往只能从事城里人不愿干的差、脏、累、苦、险的工作,即便同工也未同酬;还有,农民实际上的政治地位与我国社会主义民主政治的性质和要求明显不相适应。
    
    第二,机会不平等。从某种意义上讲,机会平等对于中国农民的意义甚为重大,从根本上来看,解决农民问题的关键在于非农化。中国农民向非农化领域的流动有着一种明显的反差现象:一方面,农民有着强烈的非农化冲动。另一方面,在非农化过程中,仍旧存在着大量的基于原有“身份”的社会歧视和种种限制,从而严重地妨碍了非农化进程。从政府层面上看,对于来自城市和农村的劳动者有时会不由自主地流露出一种有所区别的对待政策。比如,“农村流动人口在城市劳动力市场中是处于政策劣势的,并且这种政策上的劣势可能还会持续相当长一段时期而得不到改善。”某些白领行业和管理行业不允许流动人口进入,而且在流动人口和市民并存的行业两者存在着一种不平等的竞争。政府现在还没有承担起为之筹措最低生活保障费用的责任。
    
    在具体的工作环境以及城市生活的层面上,来自农村的流动人口更是备受歧视。这些进城的农村人口在我国社会身份体系中仍是农民,没有国家认可为城市化人口,与仍然滞留在农村的人没有什么区别,因此享受不到国家给予市民的各种福利待遇。农民工的工作条件是比较差,他们往往从事一些低级的工种,劳动强度大,工资偏低,而且其基本的劳动权益往往得不到必要的保障,工资被拖欠的现象经常发生,城市的大部分用人单位对于来自农村的打工者均不为其交纳社会保险费用。另外,在城市生活中,农村的流动人口往往受到市民的歧视,他们处在一种边缘化的状态,很难进入城市生活主流,因而经常是集中而居,尽量同市民的生活圈分割开来。
    
    第三,收入分配不公,税赋颇重。对中国农民来说,旧的分配不公问题解决了,新的分配不公问题却出现了,其一,从劳动的投入来看,相对于其他国家而言,中国农民在极为有限的人均耕地中的劳动投入量是很大的,但是,国家对于农业的实际补贴微乎其微。其二,从生产要素的投入来看,农民缺乏资金、技术,对土地只有使用权而且人均耕地极少,所以,中国农民很难谈得上在这方面得到多少回报。除此之外,中国农民所拥有的往往只是劳动力本身了。但是,在中国农民的充分就业问题难以得到顺利的解决,因而按贡献分配的公正规则也难以充分地实现。更为严重的是,农民所交纳的各种费用的增长幅度远远高于人均纯收入的增长幅度,在国家的“正税”之外,农民还要交纳许多额外的费用,如各种各样的集资甚至包括农网改造的费用,其数目总额往往要超过国家的“正税”。除此之外,农民还负担中小学乱收费、看病乱收费及高价电费等,中国农民的负担尤其是额外负担过重。实际上,这是一种超经济剥夺的现象。就总体而言,目前中国农民的日常生活只能维持在一个简单的生产和再生产的水准。中国农民在收入分配领域往往是处在一个明显不利的境地,即该得到的往往没有得到,不该拿走却被拿走了不少。
    
    第四,产权分配的不平等。国家产权制度对农民的剥夺,使农民丧失或缺乏以下产权:
    
    首先,受平等教育。农民应该像其他社会成员一样享有平等的受教育的权利,但现实是从农民的孩子参加小学教育开始,农民就享受着不平等的教育权。其一,农民的受教育经费来源无法像城市公民那样获得保证。按照我国义务教育法第十条规定,国家对接受义务教育的学生免收学费。国家设立助学金,帮助贫困学生就学。但教育经费最终要从农民口袋里掏出的一个严重后果,使农民负担过重的问题凸现出来。城市居民从来没有交过“教育费附加”。这导致城乡义务教育经费的不平等,在义务教育法中农民子弟的平等教育权在现实中由于投资渠道的不同而被剥夺。教育资源在城乡的分布也极不合理,虽然农村教师的工资已转为县财政支付,但县级财政能力在不同地区是完全不同的,导致农村教师工资的拖欠总是出现,而至今却没有听说过城市的教师工资被拖欠。其二,由于户籍政策的限制导致农民即使入城务工,高额的赞助费使得农民子弟也无法享受城市市民子弟的入学待遇,进而出现了没有合法身份的“农民子弟学校”,其教学设施和教学条件当然无法保证教学水平。其三,在高等教育方面,也存在显著的不平等。据有关资料显示,在我们这个城乡人口比为2∶8的国家,城乡人口实际上享受高等教育的机会比尚不到8∶2。由此可见,农民在国家教育的不同层次都被剥夺了或多或少的教育权,存在严重的城乡受教育权利的不平等。农民的教育权利被现行产权制度所剥夺,使得农民掌握的知识相对匮乏,各种生存能力随之下降,致使其只能生活在社会底层。
    
    其次,对农民交易权的剥夺。粮食是农民的产品,农民只有将剩余粮食转化为收入以后才能进行再消费,粮食交易的价格和方式成为制约农民收入的主导因素。政府高度的粮食交易垄断使得农产品的自由交易权被剥夺,即使在政府保护价收购粮食的政策下,农民也没有获得粮食交易的利益,因为政府的保护价收购给农民传递的信息是农产品交易市场的一种错误导向,农民更多的生产粮食导致在国家财政补贴无法完全承载时,必然的向下调价,农民的利益再一次受损。而在市场导向下,当粮食的价格下调时,农民会及时地调整种植品种及数量,甚至会不种粮食而种植经济作业。粮食在供给减少的时候自然会导致价格的上升,粮食价格的平稳就是这样一种价格机制下运作的。农民的收益也在这种机制下获得平稳的保障。
    
    再次,农民的农地产权也不完整。按照土地法,农地的所有权归集体,农地的使用权归农民。但客观上讲代表集体的村委会及各级政府对农民土地的使用权具有无限处置的权利。其一,农民对土地使用不是永久的,也不能继承,当然更不能买卖。农民只是被严格的限定在确定下来的土地上进行耕种。土地产权拥有主体客观上是虚伪的,农民的土地产权从这个意义上讲是缺少的。其二,农民事实上没有出让土地使用权的权利。在实践上由于社会并没有为农民转换身份提供相应的制度保障,农民没有转换其他职业的可能性,除非农民创业建立了自己的乡镇企业或为农村个户体,但农民的身份没有变化,土地的经营权名义上没有变化,即使让别人来耕种也是一种对别人劳动的支付,不涉及权利变化。其三,在法律上农民经营权没有合法买卖的法律依据,法律上只有保障农民的经营权不保障农民的使用权的转让。
    
    在这种情况下农民被边缘化被弱势化是可想而知的。那么在市场经济的今天,剥夺农民的保障收益权就是对农民的歧视性待遇,在这些产权制度被剥夺的情况下,城乡差距进一步拉大,部分农民的贫困甚至有加剧的趋势。
    
    第五,在社会调剂方面。
    
    就总体而言,农民一个庞大的弱势群体,其基本的权益和社会地位本应靠社会调剂来维护和提升。但是,不能否认的是,国家在这方面的相关做法还没有到位。这主要表现在两个方面:其一,对于农民基本权益的维护还不够。有学者指出,公民权是一个潜在的独一无二的资源,尤其是对于那些缺失其他种类资源的人来说,这一问题更加突出。以此反观中国农民的现状,可提醒我们应当多关注农民的基本权益问题。比如,农村居民缺乏基本的社会保障。本来,社会保障一个重要的特征就在于它对全体国民的普惠性和一致性。但是,现在城市和农村的社会保障制度的建立分为两个板块,国家的劳动与社会保障部的工作重心是在城市而不包括农村居民,厚此薄彼现象十分明显,致使农村社会保障制度的建立严重滞后,中国农民缺乏有效的社会安全网,难以应对人生及市场经济的各种风险因素。另外,中国农民作为一个整体还缺乏其表意的基本渠道。其二,对于改革过程中农民所付出的代价没有予以应有的补偿,对于农民以往所做出的贡献缺乏追加性的回报。改革意味着社会利益结构的调整,在改革过程会有一些社会群体在利益方面出现某些损失,付出一些代价。因此,国家应当基于社会的整体利益,从获益比较多的社会群体那里截取一块利益对付出代价较大的一方予以必要的补偿。在中国现实的改革过程中,农民所付出的代价应当说是比较大的,而且,现在起收入增长的空间十分有限,就业机会比城市居民少得多,耕地面积在不断地缩小,来自于国家的福利待遇微乎其微,居住地遭受到工业化过程中严重的环境污染,等等。但是,目前国家对于农民的这些代价并没有予以应有的补偿。再者,从代际公正的角度来看,农民对于中国现代化事业的贡献度同社会应有的回报度不成比例。很难想象没有农村的支撑,中国的现代化建设会有今天的局面。但是,现在国家对于农民的这种历史贡献几乎没有什么补偿性的回报。这严重地违背了代际之间所应当具有的公正准则。
    
    二、坚持社会公正,解决当代中国农民问题
    
    在解决农民问题过程中体现并实现社会公正,既是当代中国政治文明建设,同时也是物质文明、精神文明乃至生态文明建设的重要条件、内容、目标和要求,主要从以下几个方面入手:
    
    第一,以公正对待农民为出发点,真正有效地保护农民的基本权益,改变其“国民待遇”的地位。政府应当在体制设计、制度安排和政策法规制定上将农民真正视为与城市居民同等重要的、平等的社会成员(公民),应当消除身份的歧视,享受同城市居民一样的生活及工作方面的对待。所以,自主迁徒、自主择业、公平的竞争就应当成为农民在现实生活中所应拥有的基本权利。相应地,在城市当中的农村流动人口及其家人也应不受到任何这样或那样的社会歧视,尤其是来自地方政府层面的政府歧视。这一问题如果得不到解决,其他一切同农民公正对待相关问题就无从谈起。在政策制定上,制定出具有长期稳定的有利于解决农民平等的经济权益和社会权益的政策法规,诸如平等身份问题,平等就业问题,平等社会保障问题,平等受教育问题,平等分配问题,将农民问题纳入制度化、规范化、程序化的体系中,确保农民享有公民的基本权益,以消除社会隔离和社会排斥等现象,进而消除或缓解农民所面临的社会歧视现象。
    
    第二,人格的身份的平等性和竞争的公平性开放性
    
    平等、开放,自由式社会公正的重要内容,在民主社会中至关重要,它更是社会主义所要遵循的重要原则和追求的重要目标。我国宪法明文规定,法律面前人人平等。平等权在我国许多法律法规中有着十分明确的要求和规定。从公平的原则看,农民首先是中华人民共和国的公民,农民其实是一个职业而非身份;再说在民主社会特别是社会主义国度里身份并无高低贵贱之分;更何况二十多年来举世瞩目的中国改革开放和现代化建设,都离不开农民的先导和参与,公平对待农民理所当然。从制度上说,一个公平合理的体制应这样对待所有的公民;由于阶层、职业、地区之间并不屏蔽,因而不存在制度上区别对待的问题,随着传统社会的特质(如出身、身份、种族、宗教等)对阶层地位形成和职业资格重要性的不断降低,在遵循公平原则的竞争中人人都有向上和横向流动的机会,竞争的唯一条件和根据是能力和业绩,同时制止和惩罚违反公平原则的竞争。
    
    第三,完善现代产权制度,公正的保证农民产权。(1)建立自由的迁徒制度。废除现存的户籍制度,允许农民自由的选择生活的地域及生活方式,这只有通过废除限制农民进行职业转化的制度来完成。(2)平等享受九年制义务教育制度。不论城市还是农村,九年义务教育的资金由中央政府和省级政府共同拨付,防止出现资金不能及时到位的情况,废除由于资金来源不同而导致的义务教育投资不平等的现实。公平合理配置教育资源,建立有效提升全体社会成员的竞争能力和适应能力的社会机制,改革农村教育体系和地方财政制度,由国家财政支撑农村教育,从体制上解决农村教育农村办的状况,解决农村中小学教师工资长期普遍被拖欠问题,提高其工作生活条件,努力尽快地实现教育的分配公平。(3)建立市场化的农产品交易制度。国家可以制定交易规则,但不能干涉交易双方的权利。允许农民根据市场供求对农产品自行定价,不受限制的自由交易。当市场农产品的交易价格低于农产品的盈亏平衡点价格时,国家应参照美国保护农业的方式的对农民给予直接补贴,防止出现“谷贱伤农”现象。(4)实施永久的农民土地使用制度。在承认土地的所有权归集体的前提下,国家可以将现有的土地按照现在的经营权界定农民的永久使用权,并且可以继承。(5)建立土地使用权的交易规则,监督土地使用权的公平产易。通过上述制度的建立真正从产权制度上废除原来的对农民歧视性的产权剥夺。
    
    第四,社会保障和社会再分配的公平性
    
    无论是经济还是社会保障,最终目的就是要实现人的充分自由和全面发展。对经济发展和社会保障的最终归宿的这种人权表述,反映出现代人对自身价值与命运的深刻洞察。同时我们也始终强调,人权的核心是保障人的生存权和发展权。全体国民享受社会保障正是公民权利的平等,国家保障人的生存权和发展权的充分体现。因而社会保障对人权理想的实现,很重要的一点就是要社会保障的覆盖面涵盖不同群体、不同阶层的劳动者和公民,使其充分体现其应有的社会公平性。这说明农民或者农村人口应享受社会保障也是现代市场经济发展的必然要求。再则,遵守社会保障公平原则的根本宗旨,应该对贫困群体、弱势群体进行格外关注,对他们的再分配倾斜也是应该的。相比较而言,农民生活条件和生活水平总体上仍明显落后于城镇居民,其贫困、弱势和无助的状况远比城市居民突出和明显,其社会保障更因该受到政府和社会的重视和关照。
    
    第五,确立起共享社会发展成果的基本理念
    
    目前我们应当想方设法地多考虑如何使社会成员包括农民普遍受益、共同享受社会发展成果的问题。不能总是立足于让社会成员承受些什么,而是应当立足于让民众尤其是农民不断地获得些什么,况且,还存在着一个对农民以往所付出的代价进行补偿的问题。值得欣慰的是,我们的政府已经注意到了这一点。在这次全国人大十届二次全会的《政府工作报告》中,温家宝总理把“三农问题”作为今后工作的重中之重来抓,并且提出了均衡发展的新战略。其中,缩小贫富差距成为了当务之急。总理还在报告中强调了在今后五年内取消农业税,进一步改革户籍制和农村土地征用制度。而这些正体现了我们政府对“三农问题”的重视,也是政府对农民的承诺,更是公正的体现。解决“三农问题”,最根本的手段就是权利。在政府上多给农民权利,并切实进行保障,来弥补过去权利义务严重失衡,实现农民权利和义务的等量交换,给予农民真正意义上的“公民身份”,这才是我们今后发展的公正之路。这也是我们党和政府贯彻实施“以人为本”、统筹兼顾的根本要求的科学发展观的要义所在,也是我们党和政府切实做到的“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”和“立党为公、执政为民”的“三个代表”重要思想的精髓所在。即便是将农民所交的各种税费全部免掉,用中央财政冲抵,这对社会的正常运转也不会造成多大的影响。相反,农民却可以得到休养生息,直接享受到社会发展的成果,并且还可以培育出发展的巨大推动力量。
    
    总之,以公正对待农民为立足点,针对中国农民现在所面临的经济、政治、文化、社会等各方面的困难,政府需从法律、法规和重大经济政策等层面予以强有力的支持,建立一套制度化、规范化、程序化的支持体系。这是加快中国农业现代化的进程,提升中国社会经济发展水平,实现广泛的社会合作和整合,全面建设小康社会和建设和谐社会的重要保证。
    
    参考文献:
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    2王英辉、许惠渊.中国农民边缘化的产权制度分析.经济体制改革J.2004,(2):40-41.
    3曹运洲.对农民不公正困拢现代化进程——从社会公正看当代中国农民问题.厦门特区党校学报J.2003,(2):12-14.
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