对舟山市无居民岛保护和开发利用的现状调查和建议

作者:黄 旭


舟山市是个千岛城市,1390个岛屿中,有无居民岛屿1287个,占浙江省无居民岛的46%,占全国无居民岛的20%。因此,探讨和研究舟山市无居民岛保护和开发,不仅对舟山,而且对浙江省甚至全国都有积极的意义。
    
    一、舟山市无居民岛资源及保护和开发利用现状
    
    (一)舟山无居民岛资源概况
    
    舟山市众多无居民岛,以东西成列,南北如链,面上呈群的状态不连续地分布于东西跨距153.4公里,南北跨距151.8公里之间的海域内,但又相对成群地集中在嵊泗、马鞍、崎岖、川湖、中街山、浪岗山、七姐八妹、火山、梅散等列岛的中心岛周围,形成了港湾众多,水流平稳,风景独特的岛屿和海域幅地。
    
    无居民岛资源,大致为三种类型,第一类是居住过人的78个岛,包括历史上曾住过人的21个岛和103个有人岛中因实施“小岛迁大岛建”战略基本上无舟山籍常住人口的16个岛及将于2010年前将陆续迁出居民的41个岛。这些岛大多数有耕地、淡水等资源,有码头、海塘、水井、避风港、旧民宅等设施,有的还有与大岛联网电,具有很好的开发价值。第二类是海拔相对较高,植被复盖,有一定淡水资源的300多个岛,具有旅游、科研,生态保护价值。第三类是面积小,大多为一山一岛,海拔低,裸岩多,缺乏淡水资源,开发难度相对较大,但也有不同的利用价值。
    
    (二)保护与开发利用管理现状
    
    这里按国家颁布《无居民海岛保护与利用管理规定》(以下简称《规定》)颁布前和颁布后来阐述。
    
    改革开放至《规定》颁布前,尤其是近几年来,38个无居民岛已被开发利用,主要有海水产品养殖;农业种植;放养山羊、土鸡及野生动物;修造船;科研基地;油气等危险品仓储、垃圾填埋、堆放基地;旅游观光,体闲度假;礼佛和儒家文化场地;石料开采。此外,在100多个岛、屿、礁上建立了灯塔、灯桩、驾设跨海电线、灯塔。五峙山列岛被列为省级鸟类自然保护区。
    
    从已开发利用的无居民岛屿看,除后门山(已更名为“情人岛”)、洛迦山等个别岛屿外,大多局限于粗放开发,单纯利用,层次不高,手段落后,效益低下。主要由乡、镇甚至村在运作,更有个人随意开发利用,开发的盲目性较大,有的甚至破坏了自然环境和海洋资源。在放养禽畜和自然动物时,过度依赖原始植被,破坏了生态环境。特别是石料开采,因缺乏科学规划和总量控制,破坏了海上景观和天然屏障。如面积138亩的衢山镇桥梁山岛以每年2000元出让给温岭人采石,几乎被整岛开光。无居民岛资源开发权出让收益,也以乡镇收取为主,随意性很大,管理漏洞更多。如嵊泗县在2000年对辖区内无居民岛作了勘查,发现有来自安徽等14个省的近千名外来人员,在十几个无居民岛上从事花岗石开采,捕养、放牧,垦殖等掠夺性开发活动,以前竟无人知晓。
    
    《规定》颁布后,舟山市委和舟山市政府对无居民岛的保护和开发利用极为重视,市领导委托由离退休老干部、经济专家组成的舟山市咨询委对舟山市无居民岛的保护和开发利用进行调研。前年6月11日市咨询委将调研报告呈送市政府,成为市府对开发利用和保护舟山市无居民岛的一重要参考(注,本文在第一部分中也参考了该调研报告)。前年九月三日,副市长周伟江主持召开由舟山市海洋与渔业局近十个部门参加的舟山市无居民岛保护与开发利用专项研究会议,对舟山市无居民岛开发利用的审批程序和各部门今后的相关工作作了布置。
    
    这次会议后,市政府首先推出定海小五奎山等五个无居民岛对外招商开发。事实上,两县两区都没有囿于市联席会议的框子,根据实际情况,积极开展对无居民岛的开发利用。定海区有无居民岛七十多个。定海区旅游局正在规划将定海南部诸岛建成“世界海洋文明旅游区暨鸦片战争主题旅游区”。凤凰山成为定海区首个以旅游开发为主功能的无居民岛,由浙江欣晖工贸有限公司投资开发的海岛度假区,面积9.304公顷,周长1.365公里,与本岛最近处1公里,快艇行驰5分钟。普陀区有无居民岛440余个,近期推出十余个,有三四个被上海人租赁去。桃花镇决定将悬鹁鸪岛开发为观光旅游岛,六横镇欲岳山、小蚊虫、大蚊虫岛分别在规划中。岱山县无人岛388个,准备第一批推出31个(2004年至2008年),近期几个主要定位在港口、旅游、房产。前年底,就开始同宁波三林集团谈高亭镇山外二村山外山岛的旅游开发,现在已实质性启动。还有一个在洽谈之中。巨山镇山将下川湖山岛批租给台商开发休闲旅游。嵊泗县有无居民岛380余个。嵊泗县与上海奉贤区联合将滩浒岛列入“一线一景一岛”的综合旅游开发规划。更值得一提的是,嵊泗县人民政府和新加坡奥德·曼房产资源有限公司签订了名为“世纪龙朝”的旅游开发项目的协议。这家公司董事长黄国祥先生称要将1.25平方公里的徐公岛建成国际性、文化性、集自然、生态、旅游、探险为一体的国家旅游胜地。项目总投资4亿元,分四期举行,首期1.25亿元,将于2006年底完成,到2012年底全部竣工。
    
    应该说,《规定》颁布后,舟山市无居民岛保护和开发利用进入了一个新阶段。
    
    二、舟山市无居民岛保护和开发利用中存在的问题
    
    (一)宣传力度不够,工作进度不快
    
    舟山媒体对《规定》进行宣传的版面不多,因此舟山市民对《规定》知之甚少。除前年九月三日联席会议后,市里再没有召开类似会议。前年市联席会议定下的要有关部门制订的《舟山市无居民岛保护和开发暂行管理办法》、《舟山市无居民岛保护与开发利用规划》到现在也没有出台。并且,缺乏公开性。甚至连相当一级干部都不知道,市里在保护和开发利用无居民岛中有什么举措。
    
    (二)审批操作性不强
    
    定海区、普陀区的无居民岛的开发利用审批最终要由有市联席会议定,市里十来个部门和这两个区的有关人员坐下来谈何容易。现在定海区和普陀区已在开发的无居民岛,据我所知,大多并没有按市联席会议规定的审批程序办理。嵊泗县徐公岛按无居民岛审批开发旅游手续繁杂,最终是按有人岛批准的。
    
    (三)招商开价存在随意性
    
    前年市联席会议后,决定首先推出定海小五奎山与五个无居民岛招商开发。有个台商委托人来谈,听说仅土地报价为10万元一亩,也就是说全岛要2000万元,不要说以后还要支付的海域使用费。小五奎山以外四个小岛开发价值很小,至今没有人光顾。也许市里考虑是先推出条件差的,条件好的先放放再说。
    
    (四)没有组织人员对每个无居民岛进行认真的勘查,对外推出较难。市海洋与渔业局具体经办人员也不敢随便对外介绍,耽心一个岛的主要功能没介绍出来,反而介绍了次要功能,降低无居民岛开发利用效率。
    
    (五)对待无居民岛的保护和开发利用的关系心存疑虑
    
    这不仅是舟山特有的现象,在浙江省、广东省、福建省都有,到底对无居民岛是以保护为主,还是开发利用为主,说不清,有人担心开发利用将影响对无人岛的保护,有人认为开发利用更有利于对无居民岛的保护,等等。
    
    三、对舟山市保护和开发利用无居民海岛的建议
    
    (一)加强宣传,形成共识
    
    舟山市宣传部门和各大媒体要利用一切形式,安排一定时间,大张旗鼓地宣传国家对无居民海岛保护和开发利用的政策,宣传舟山市特有的无居民海岛资源,做到家喻户晓、群策群力,从而形成共识,为保护和开发利用无居民海岛献计献策。
    
    (二)提高工作效率
    
    首先,建立领导机构,强化组织保障。该领导机构不管是称市联席会议还是市无居民海岛保护与利用领导小组,都应由市政府分管领导担任第一把手,由市相关职能部门和两县、两区领导为成员组成。该机构负责全市无居民海岛保护与利用中的协调、审批及开发经费的审查,制定优惠政策等。该机构办公室设在市海洋与渔业局,并由它贯彻落实有关政策,并办理审批等具体手续。两县成立相应的组织机构,负责本县内无居民海岛保护与利用工作。
    
    其次,尽快编制《舟山无居民海岛功能区划》、《舟山市无居民海岛保护与开发利用规划》、《舟山市无居民海岛保护与开发暂行管理办法》,使全市的无居民海岛保护和利用工作有章可循。在编制《规划》中,要做好以下三方面工作:一是要进行无居民海岛在行政管理中的分类,二是对无居民海岛保护与利用管理事项及程序的研究,三是建立无居民海岛的动态和静态的基础信息。
    再次,尽早对无居民海岛进行勘查,确定每个无居民海岛的开发功能。市里可划出专门资金,组织以市海洋和渔业局为主的有关部门和专家用一年时间对全市无居民海岛进行一次勘查,并核定各无居民海岛的主要功能和次要功能,对条件好的近期可推出开发利用的无居民海岛先进行勘查。
    
    (三)简化审批程序
    
    定海区和普陀区推出的开发利用的无居民海岛功能确定后,就应将审批权交由市海洋与水产局,无须经市联席会议终审。
    
    (四)争取部队支持
    
    邓小平同志早就说过,军队要服从现代化建设的需要。舟山地处海防前线,在革命与建设中,舟山军民、军政关系密切,成为全国双拥模范城。在无居民海岛开发利用中,也要积极争取部队的支持。首先,请部队尽可能满足舟山无居民海岛开发利用的需要,缩小因国防而不能开发利用无居民海岛的范围。其次,对以前遗存的碉堡、坑道和战壕进行一次清理,按照未来战争的要求,哪些可以废弃,哪些可以供地方借用,哪些仍然继续作军事设施用,尽早作出界定。
    
    (五)正确处理保护和开发利用的关系
    
    保护和开发利用既矛盾又不相矛盾,保护可以更好的开发利用,开发利用也有助于保护。原先,许多无居民海岛处于所有者(国家)无管理的状态,一些破坏海岛及其环境行为常常不能得到及时发现和制止。而无居民海岛开发利用后,海岛的管理者不再缺位,破坏无居民海岛及其周围环境的行为反而能得到及时制止。这里一定要按照“三个代表”和“三个有利于”的标准来检验。凡符合“三个代表”和“三个有利于”标准的就可大胆的去闯,大胆的去干。条件好的(如舟山无居民海岛资源中的第一种类型中的78个岛),先开发利用;条件欠缺创造条件后再开发;一时不能达到开发条件的,就要先放一下(就如我们挖掘历史遗迹一样,如挖掘出来的文物现在条件下难以保存,还不如不挖掘)。开发利用一定要以保护为前提。任何开发都不能破坏海岛原有的生态资源。这主要包括对树木以及海岛生物完整性的保护。同时,要保护好环境,使被开发的无居民海岛不产生污染。在开发中产生的少量无害固体垃圾可在无居民海岛就地掩埋,而大量垃圾则须装运回大岛进行处理。如无居民海岛作旅游等商用,则会产生大量的污水等,建立有效的污水处理系统也属保护应尽的责职。在开发利用中,一定要严格制订保护措施,防止开发利用中的掠夺性行为,对在开发利用中造成无居民海岛综合价值下降,或给无居民海岛或周边海域造成污染的,要进行严厉的处罚措施,直至取消其开发利用的资格。
    
    开发利用无居民海岛的“岛主”,不能按所有制来确定,那些认为只有国有公司才能搞开发利用才能放心的想法是不妥当的。不管何种身份欲当“岛主”,只要能达到无居民海岛保护和开发利用的整体目标就可以。
    
    市里可尝试成立一个舟山市无居民海岛保护和开发利用公司,将专项开发资金供其实行企业化操作。在无居民海岛开发前,将集体所有制的土地、山林等先转为国有,也可以进行一些基础设施建设,然后进行拍卖等形式的招商引资,便于缩短开发预备期,树立政府良好形象。招商成功后,由该公司对“岛主”的保护和开发利用进行日常的管理和监督。对该公司要严格实行收支两条线,确保市里投放的专项开发资金用在刀刃上,并使在开发中的收益不流失。
    
    (六)要对保护和开发利用无居民海岛加强监督
    
    市各有关部门依据有关法律法规,以及每个无居民海岛保护和开发利用的总体目标对“岛主”具体实施过程中的具体行为进行监督。至于监督的范围,我认为,在大岛上进行类似项目须监督的范围,同样适用在无居民海岛。有些,如安全、消防、卫生、环境等还要加强。发现问题及时整改。同时,根据新的情况制定新的监督内容,保证被开发利用的无居民海岛综合价值升值,无居民海岛和周边海域环境优美、洁净,在开发利用中安全可靠,等等。
    
    (七)要制订更优惠的政策
    
    无居民海岛开发利用的条件肯定要比有居民海岛差,否则也不能成为无居民海岛,不能因为无居民海岛被定为国家资产,我们对欲开发利用无居民海岛,成为“岛主”的狮子大开口,而应该制订比有居民海岛更优惠的政策,如海域管理费是否可减免一些,等等,使当“岛主”的有利可图。同时,要坦诚以待,告诉欲当“岛主”的政府可以提供一些优惠政策,但还要有风险意识。风险主要有二个:一个是无居民海岛三通(水、电、路)的问题,一个是台风的问题。舟山市台风季节从七月份起至十一月份,使海洋旅游业营业时间缩短,大量的人力、物力被闲置,增加了旅游开发成本。
    
    (八)开发利用,定位要准
    
    一般来说,旅游开发的海岛要注重有幽雅的海洋景观,而且要距离大岛或大陆近,如定海区的凤凰山。海水养殖对水质有较高要求,要选择符合水质要求的海岛。科学实验用岛需选择具有较大科研价值的周边生态环境。作港口开发的,要选择有良好岸线的海岛。作仓储用途的岛,要考虑运输成本,须选择地理位置有利的海岛。
    
    舟山的无居民海岛实际可开发利用的按调查,也就是400余个,主要的功能倾向,也是种养殖,旅游业、仓储、船舶修造业等。在无居民海岛种养殖,我认为,每个岛应有特色,如一岛种一种有舟山特色的水果花草或养殖一种家禽家畜或野生动物。养殖不能仅依赖岛上的植被,要人工种植一些。并且,使这种养殖和旅游业结合起来,这个岛是桃花园,那个岛是杨梅山,这个岛放的是奶牛,那个岛养的是野兔。让游客亲手采摘鲜果,挤奶或围猎。旅游开发是舟山无居民海岛开发利用中的重头戏,对舟山无居民海岛开发旅游,有人提出选择一批岛按我国56个民族建民族风俗村,或建欧州风格的“德国村”和“英国村”,我认为这些设想有新意,但应特别谨慎。一方面,这是主题公园的形式,在我国已被证明大多是失败的,另一方面,随着人们生活水平提高,许多人可亲自到少数民族地区和欧洲国家去旅游,类似的风俗村将失去吸引力。一个地区的旅游要参照别人的风格,但最重要的是要根据本地实际,形成自己的旅游文化和精品。很多年来,舟山旅游以佛教文化为中心,取得了不俗的成绩。今后,我们要弘扬海洋文化,尤其是东海文化,我们要做足做好这方面的文章,并将它融入到无居民海岛的旅游开发上去,才能吸引国内外游客。这就要求舟山市委宣传部、文化局、旅游局、广电局等有关部门深挖舟山海洋文化精品,提高其在旅游中的使用价值。譬如,市政协文史委当初提出桃花岛发展旅游业要打“金庸武侠文化”牌子,现在已初见成效了。市政协董瑞兴先生,近来又提出普陀山发展旅游,还可以利用《西游记》中的相关内容,打“普陀山南海观音”、“孙悟空”和“普陀胜景”的牌子。他还感叹的说:“吴承恩先生早在400多年就为规划建设好普陀山提供了一件优秀的‘提案’,可惜,我们的后人对他写的‘提案’却熟视无睹,手拿着‘宝书’不知何处寻宝”。现在想来,舟山海洋文化精品不少。我市越剧《海明珠》当年在全省及全国的戏曲大赛获殊荣,前几年我和友人多次呼吁利用其中的故事内容用于发展旅游,尽管感兴趣的领导和地方不少,但至今也没有落实。我们不但可从老祖宗中获取海洋文化来开发无居民海岛旅游,还可组织队伍创作出新的海洋文化的作品,如可以给要开发利用的无居民海岛编个富含海洋文化的故事等等。这样,舟山无居民海岛旅游开发远比借鉴外来风格有前途。
    
    (九)要求进一步健全和完善法律和法规
    
    《规定》是首部对无居民海岛保护和开发利用的行政法规,但还需制订一些实施细则与之配套。
    
    首先,无居民海岛的定义要明确。事实上,无居民海岛是动态变化的。以前舟山有居民海岛98个,第五次人口普查时为103个,增加的五个是因为建了灯塔,有人值班,有的因为有外来人员居住的缘故。再现在103个有居民海岛中,已经或将有57个岛的居民迁出,将增加舟山无居民海岛的数量。同时,舟山逐年围海造地,又会减少无居民海岛的数量。如果这个定义不明确,有关无居民海岛保护和开发利用的范围就不明确。这样,民政部也将难以发布中国无居民海岛标准名录。
    
    其次,《规定》中指出,全国无居民海岛的功能区划由国家海洋局会同国务院有关部门和总参谋部制订并发布实施。所以应该尽早颁布之,不然沿海省市如何确定各自无居民海岛的动能区划。
    
    其三,对涉及国防的应由军方早日作出界定,对涉及外交事务的也宜早日由外交部门作出界定。这样才能有利于舟山市等沿海省市作出规划。
    
    其四,《规定》的审批程序过于繁杂。我个人认为,无居民海岛是有其开发利用价值,作为国有资产也可理解,但是不管怎么说,有居民海岛总比无居民海岛更有价值。现在无居民海岛开发利用比有居民海岛还繁杂,无疑会影响对无居民海岛开发利用的速度。