我国农村土地征用制度的思考

作者:张学亮


近年来,随着我国工业化、城市化进程加快,大量农民集体用地经征用转为国家建设用地。由于现行的土地征用制度基本形成于计划经济时代,其赖以生存的制度环境和服务目标已经转变,不适应性和滞后性日益彰显,引发了大量的农民上访、对抗事件。事实上,农村土地征用既涉及农民生存的切身利益,也关系到农民是否实现小康生活的长远利益,直接影响到农民生活、农村发展、农业稳定。鉴于土地征用制度在今后相当长一段时期都将是一个涉及面甚广的公共问题,本文通过对当前土地征用中存的问题的剖析,着重在制度层面对农村土地征用体制存在的缺陷进行分析、归纳,以此来探讨如何建立和完善现行土地征用法律制度的问题。

一、当前农村土地征用存在的突出问题
(一)征而不用:土地资源配置效率低下。目前,在各地的土地征用过程中,由于现行土地征用制度和相关土地制度有滞后和不足,广泛存在着征而不用、多征少用的现象。有资料显示:到1996年底,全国已有各类开发区4211个,其中省级以下的有3082个,有73.2万公顷属于滥设的开发区,这些开发区的土地绝大多数来自于农地的征用。在一些不具备投资条件或投资环境比较差的地区,出于政绩工程等原因兴建的开发区,在建成后长期处于闲置状态,有的甚至由于后续资金匮乏,建设尚未完成就已经停工,导致大量耕地抛荒浪费。根据国家土地管理局1997年的统计,全国被征用后闲置的土地高达11.65万公顷,其中耕地6.28万公顷,占闲置土地总面积的54%,且有3.45万公顷闲置耕地已经无法耕种。1而在一些投资环境较好经济发达地区,在引资过程中也往往凭借征地的低廉成本降低投资门槛,滥用优惠政策,导致土地作用的集约度低,并为农村产业结构的升级设置了障碍。

(二)补偿不合理:农民权益缺乏保障。一方面,征地补偿费过低。我国当前土地征用制度中征地补偿构成、补偿标准基本上延用了计划经济时代的做法,严重与市场脱节。区区几万元就买断农民祖祖辈辈赖以生存的土地,实在是太便宜了。失去土地的农民在得到有限的经济补偿后,在无知识、无技能、无社会保障的情况下,如何在市场中寻求持续生存的出路呢?失去土地的农村集体经济组织拿什么作为发展的资本呢?另一方面,被征用土地的农民安置补偿费用往往得不到及时解决。按照法律的规定,土地的征用要给农民补偿费和安置补助费,但是许多农民的安置补助费发放不到位,补偿标准不透明,土地补偿方案不落实,农民无生存着落。深究原因,一是行政主体违法行政。按照法律的规定,征用农民的土地必须提前公告,做好土地征用补偿方案,列明土地征用补偿标准。但是许多行政主体利用农民对法律知识缺乏了解的事实以及“畏官”心理,为达到少补偿的目的,故意欺瞒农民。二是许多农民土地经营不善,长期欠缴农业税、村提留、乡统筹,乡镇和村级组织借此机会挪占农民的“活命钱”充抵历史欠债,所以真正分到农民手中的安置费和补偿费寥寥无几。

(三)权力滥用:政府公信力下降。土地征用是行政主体出于公共利益的需要,依据法律规定以强制方式取得行政相对人的财产所有权、使用权并给予合理补偿的一种具体行政行为。但在实践中,行政主体滥用土地征用权现象严重。首先,表现为个别行政主体的“无权征用”土地行为,作为土地征用的行政主体,法律规定只有市、县级以上人民政府及市、县以上土地管理部门依据法律的相关规定在法律规定的范围内有权进行农村土地的征用。但是许多地方、政府的其他部门、乡镇政府、建设单位、甚至是领导个人,虽然无法律的依据,更没有土地征用权,但他们凭借种种理由和手中权力,违法征用农民的土地,损害农民的利益。其次,滥用土地征用权还表现为行政主体“滥征滥用”。不少地方为搞“形象工程”,不从实际出发,滥占滥用耕地,盲目搞项目开发,他们往往采取未批先占、少批多占,或采取先占用后办手续,以耕地充荒地等非法手段,规避法律,违法占用土地。2上述行为,极大地挫伤了农民生产性投资的积极性,更有甚者,有些政府官员在征地中利用权力寻租,剥夺农民的利益,进一步损害了政府的形象。

二、农村土地征用制度的缺陷分析
当前土地征用领域中出现的种种问题,无不与我国土地征用法律、法规不完善,土地征用管理不当有关。具体地讲,我国土地征用制度的缺陷主要表现在以下几个方面:
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一)法律界定概念的不严谨带来法律规范的不严肃。《土地管理法》第2条第4款规定:“国家为公共利益的需要可以依法对集体所有的土地实行征用。”第43条规定:“任何单位或个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。”这种自相矛盾的规定实际上将“公共利益”从公共设施、公益事业等狭义的概念扩大到所有经济建设。法律实际赋予了国家以“公共利益”为名征用任何土地来用于任何建设的权力。那么,何谓“公共利益”,包括宪法在内的所有关于土地征用的相关法规,无一例外地对此语焉不详,仅作了概括性的规定。这实际上为征用权的膨胀和滥用提供了可乘之机。按照亚当·斯密的观点,任何经济活动都有一定的公益性,市场这只看不见的手将许多人的自利行为合成为促进繁荣的公益行为。现实生活中,国家机关正是以此作为自己不当征地的最好理由,把市场主体商业投资亦视为公共利益的需要,从而频繁的使用征用手段。我们知道,仅仅为了某种市场主体的经济利益而强制征收土地的行为,实际上是通过国家公权力来强制剥夺一部分人的利益来满足另一部分人利益的行为。这是国家权力对私人权利严重的侵害,我国法律对“公共利益”的外延界定的不明以及法律本身的矛盾,给予了国家机关权力寻租的借口,导致了土地征用权的极度滥用。

(二)征地费用的确定依据不科学。尽管新土地管理法提高了安置补偿的标准,但并没有解决征地中由于安置补偿费低而侵犯农民利益的根本问题。造成征地补偿过低有三个原因:第一,补偿原则的立足点是被征用土地的“原用途”,而不是被征土地的未来使用目的。无庸置疑,作为农地使用的“原用途”与土地未来城市用地之间存在着的经济效益差异,而这种差异所带来的利益,本来应依法由土地所有者获得的却被非所有者依法剥夺了。退一步讲,即便不是一种权利利益的剥夺,那么补偿费的测算也是不合理的。法律规定征地补偿费是“被征土地前三年平均产值的6倍至8倍”,“最高不得超过30倍”,确定的依据是什么?这种人为的指定方式,至少不能说是科学的。第二,按我国法律规定,土地征用是我国现行制度条件下唯一的改变土地所有权的途径。而作为财产权利的变更,建立的是经济合同法律关系,该法律关系中主体双方应是买方与卖方的身份,反映的是权利的买卖关系,双方的焦点是买卖标的物的价格,以补偿和安置来取代买卖标的物的价格显然是不合情理也不合法理。第三,传统的征地制度形成于计划经济时代,计划经济时代谁也不承认土地是商品,所以征地费用以补偿取代。而市场经济条件下,土地的商品属性决定了它在一切利益价值中的决定性地位,而且土地的转手存在很大的升值空间,这些本应属于所有权的利益,则被国家靠征地行政权轻易拿走了。3一个征地权使农民失去了除获得补偿安置权利之外的所有权益。

(三)征用过程中的公众参与程度不高,缺乏透明度。在现行体制下,农民在征地过程中参与的程度非常有限。国家征地面对的是集体,而不是农户,农户不参与征地补偿谈判。有权去谈补偿条件的只是集体,而实际上的集体常不过是两三个乡村权力人物,能不能完成征地任务,是乡村权力人物能不能继续居于权力位置的条件。作为农民个人,其赖以生存的就是承包经营的土地,土地征用恰好使其基本的经营基础丧失。征地过程中的各项补偿最终要落实到农民,但农民无法以独立权利主体的地位参与到征用协商谈判中来,征地过程中又缺乏畅通的申诉渠道,其财产权利的保障就更成为问题,征用过程的全程管理和有效的监督反馈机制也就无法真正建立起来。

(四)城乡差别对待问题。目前,建设用地占用城市国有土地使用权,虽然在本质上也是借助国家行政权力对公民土地财产权利的强制取得,但并未归入征用范畴,而是由国务院制定的拆迁条例加以调整。2001年我国新修订的拆迁条例,重点转向保护搬迁户的利益,并提出“公平、公开、等价”原则;数据显示,城市道路总投资当中,拆迁费用要占30%,北京曾有建设投资10亿,拆迁费用30亿的记录。4同城市居民比较,农民对土地的依赖性更强,但在征用中却无法享受同等的待遇。另外,目前农村的存量建设用地依法不能进入一、二级土地市场,同样是土地的所有权、使用权,国家与集体之间却存在产权歧视,这不仅制约了农村经济结构调整,也在客观上促成了国家土地征用权的超范围作用和集体非农建设用地的灰色流转。

三、建议与对策
上述分析表明,形成于计划时期的土地征用制度,过分强调了国家利益,明显带有要农民支援国家建设的色彩,国家和农民在土地征用经济利益上是不平等的。根据党的第十六届代表大会精神,在现在和未来的5到10年,是我国经济和社会发展的重要时期。经济和社会的发展必然对耕地产生更大的需求,按照《全国土地总体规划纲要》的规划,从2001年到2010年,全国共安排的非农建设占用耕地控制在1850万亩,其中90%以上为集体土地。按我国现在人均耕地1.51亩计算,将有1200多万被征地农民需要安置。为了集约现有耕地和保护农民的合法权益,必须很好地处理好当前征地中存在的问题。

(一)严格界定“公共利益”,防止土地征收权滥用。何为“公共利益需要”,各国各地区有不同规定。按立法体例,可分为两种形式:一种是概括性规定,以发挥法律的伸缩性,如“为公益事业之需要”或“为公用目的事业得征收土地”;另一种是列举性规定,以防止权力滥用,如日本“土地收用法”第三条,将公共利益列举为51项条款,逐一加以规定。我国的台湾地区现行“土地法”规定,土地征收的目的有二:一为兴办公共事业;二为实施特殊的经济政策,但以法律规定者为限。前者具体内容包括:(1)防备设备;(2)交通事业;(3)公用事业;(4)水利事业;(5)公共卫生;(6)行政机关、地方自治机关及其它公共建筑;(7)教育学术及慈善事业;(8)其它由政府兴办以公共利益为目的的事业。5我国现行的立法体制是概括性规定。为了防止权力滥用,有必要将“公共利益”的目的具体列举,严格限定公共利益范围,笔者认为,我们可以将公共利益限制在以下几个方面:(1)国家机关和军事用途;(2)交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业或市政建设;(3)教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业;(4)国家重大经济建设项目,但以具有公益性为限;(5)其它由政府兴办以公益为目的事业。对于非公益性建设项目用地,按照规划用途和市场规划,通过土地交易获得土地使用权。

(二)征地补偿应遵循市场原则。我国人多地少,土地资源高度稀缺,处理好土地利益分配问题,不仅关系到农民,而且对社会具有十分重要的稳定作用。从世界各国的发展趋势来看,对于国家合法行为造成的损失,其补偿标准日渐放宽。在市场经济条件下,对于被征收的土地,只有以土地的市场价格对其进行补偿,才能保障原土地所有人与土地使用人的利益,因此,征地补偿费的计算应体现市场经济规律。为此,在进行土地征用时,应对农地先行评估,以评估的农地所有权、使用权价格为依据进行补偿。需要指出的是,农地所有权、使用权价格评估,应主要根据农地的生产力水平、农业用途的未来纯收益及农地对农民的保障作用来确定。

(三)尽快建立农村社会保障制度。在我国农村,土地对于农民具有多重含义。首先,土地是农(下接第47页)(上接第11页)民得以延续后代的重要生活资料;其次,土地是农民重要的生产资料;第三,土地是农民获得社会保障的基础。没有了土地,农民不仅仅是失去了生活和生产资料,同时也失去了唯一可依靠的社会保障。所以,我国应尽快建立有效的农村社会保障制度,这对被征地农民的安置补偿是相当重要的。江苏省《征用土地暂行办法》对征用土地补偿安置作的特殊规定中,其中的一条是增加了保养费。规定男45岁和女35岁以上者以及残疾人为保养对象,每人每月保养费不低于160元。同时对剩余劳动力实行医疗保障制度,投保的保险费用由征地机构负责支付。以上规定,无论是从市场的标准,还是以可持续发展的眼光看待农村土地征用,对于保护农民利益都是可借鉴和推广的。

参考文献:
1曲福田:《土地行政学》〔M〕,南京:江苏人民出版社1997年版,第103页。
2韩为三:《土地失序问题问诊》〔J〕,《中国土地》,2002年第1期。
3韩为三、李健:《农民与征地》〔J〕,《中国土地》,2002年第8期。
4刘田:《征地问题深思录》〔J〕,《中国土地》,2002年第8期。
5中国土地征用调研组:《台湾香港土地征用制度比较》〔N〕,《中国土地资源报》,2001年7月2日。