舟山应探索成立“农村征田所”

作者:刘胜刚


——用公共管理理论对解决征地难的思考

民以食为天,土为农之本。土地自身具有显著的差异性、不同质性和开发多宜性,但土地转入非农用途的可逆性差和目前土地征用方式的单调性,使农田在转为工业或城市用地中,出现农民和政府搏弈,开发商享利、失地农民各项保障和就业支持由政府包揽怪圈。

在经济全球化背景下,公共管理是现代政府追求的一种互动、协调、创新、富有能率的管理范式。按照公共管理侧重服务管理、授权分散和结果管理的要求,舟山应探索成立如“农村征田所”这样的经济类社会服务中介组织。

农村征田所提供的公共服务既具经济性又有利社会稳定性,在满足政府实现间接管理这一目标中,作为中介组织,政府对它不应实行层级式控制,而要创造能使这一个社会组织单元能够面对所有涉及社会单元组织进行协调运作的全新机制。

根据本人在下访民情、苏南考察、平时思考中所关注的在工业化、城市化进程的农民问题,就如何解决土地征用中农民与政府搏弈的合理选择,试作初步论述。

(一)
从实践层面看,随着社会多元化,出现了利益异质化和个人利益的独立化。但是按习惯的思维定势,我们不少党政干部在处理政务中一旦与自我维权的群众发生矛盾冲突,总是以全局利益(计划经济时代,全民所有的无差异的同质性利益)为由,首先不是考虑如何尽可能保全老百姓的现实利益,而是以“舍家为国”大道理动员老百姓放弃权利,甚至将坚决卫护自身利益的群众视作“刁民”、“绊脚石”。在转制、工业化、城镇化的改革发展进程中,不少职工、农民由改革的受益者成为改革成本的承担者,党群关系恶化,党的威信严重“透支”。
马克思主义认为:“人们的一切奋斗都与他们的利益有关。”“当社会把人看作目的时候,人才把社会当作目的”。因此,我们要把“以人为本”作为群众观的价值主体,确立“执政为民”的新理念。

(二)
近年来,大批农田转为工业或城市用地。工业化、城市化进程必然要求“民土”(农民集体所有、家庭承包经营)转为“国土”,面对这一趋势,保护失地农民的利益是一个非常重要的问题,也是一个非常棘手的难题。
以定海区白泉镇白泉村为例,第二轮农田承包,该村人均口粮田0.35亩。而1987年以来,土地农转非1065亩(其中浪洗电厂征地700多亩),失土农民129户、300多人(不包括电厂安置农户)。

到普陀区展茅镇下访民情了解到,该镇15297个劳力中,实现充分就业(包括种养业)9700人,未充分就业3270人,

真正失业的1540人中绝大部分为失土农民、失海渔民。
民以食为天,土为农之本。土地资源既是自然界的产物,又凝聚了农民不同程度的劳动,具有显著的差异性、不同质性和开发多宜性等特性。但土地资源一旦投入非农用途,其可逆性较差,恢复农用转换成本昂贵。加上农田流转的复杂性——混合了“土地不得买卖和涨价归公”(征地制)、“国家工业化”(超低补偿)、“人民公社制”(惟有“集体”才能合法代表农民)、“香港经验”(土地批租制)的多种土地制度成分,以及土地有偿使用以出让金偿付的单调性,使之农民产生与政府进行征地搏弈的自觉意识和内驱动力。

农民与政府搏弈的显性表现为:
1、拒绝征用,以法维权。2003年,六横有人到展茅镇投资6000万元建制氧厂,在征地中,有2农户以承包田种口粮为由不让土地,也不索高价征地款,使项目泡汤。
2、左右攀比,讨价还价。打听各地的土地出让金信息,土地出让金要价就高不就低。
3、聚众闹事,阻挠征地。
4、群体上访,施加压力。
5、事后反弹,要求补偿。
6、征用之后,乱敲竹杠。

而农民与政府搏弈的隐性表现为:
失土后转业成本、生活保障和就业支持的大量难题,农民按“谁拿走我们土地我们找谁要饭吃”的思路照样瞄准政府。

实事求是说,农民对于土地的产权是残缺的,由于政府 ,运用行政权力(包括规划、审批、征地)决定土地供给,农民不能得到土地流转的全部剩余;二是地价形成的市场机制不健全,地价确定透明度低、随意性大,土地的级差收益差别悬殊,而农田出让无法获得土地产权的权利租金和级差收益;三是被征生地一开发就值几十万元一亩,大量的土地增值被开发商和当地政府所获取,由于农地产权在法律上没资格作为交易一方,农民对用地者、征地者丧失平等的分利诉求的合法话语权。

从以上搏弈过程和结果看,政府实践“三个代表’’重要思想,以民为本、执政为民,应该从“直接的搏弈’’角色中淡出,让位于经济类社会中介组织诸如征田所这样的组织,让它们直接面对农民。政府要从“桨手’’转为“舵手”,通过土地税来管理土地。

(三)
邓小平同志在上世纪80年代初就强调“党和行政机构以及整个国家体制要增强活力,就是说要不僵化,要用新脑筋来对待新事物”。

像征地、保护失土农民利益这样的事政府能不能交出去?温家宝总理说:“政府管理创新,关键在于政府职能转变取得实质性进展”。“继续把政府不该管的事都交给企业、市场、社会组织和中介机构,更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”。

有人会提出质疑:政府不该管的事可以交出去,问题是征地、保护失土农民利益的事是政府应该管的事,应该承担 的责任,怎么能交给中介组织?在这一点上我们必须大大的解放思想。从行政(用强制力对人的行为进行规定)到公共行政(由对人的管理转为对事的管理,即契约管理)再到公共管理(政府和公民合作机构为主体)是人类历史的必然、社会发展的规律。中国加入世贸组织后,不仅尚在建设中的公共行政加快步速,而且开始搭建公共管理的基本框架。

在经济全球化的背景下,公共管理是以政府和公民的合作机构为主体,以社会公共事务为客体,以协调平台为机制,以社会公平为核心价值,以责任、回应、效率为主导,以法治为基础,以创新为策略,以满足公众的需要为内容,以实现公共利益最大化为目标的一种全新的公共行政理论和管理模式。它是现代政府追求的一种互动、协调、创新、富有能率的管理范式。

根据公共管理理论,政府除了毫不犹豫地把不该管的事交给中介组织,还可以对该管的事的管理实现方式进行改革创新。解决征地难、保护失土者,完全可以通过授权分散管理、分流执行功能和注重结果管理,交给中介组织农村征田所去承担。

建立农村征田所,在不改变现行土地制度前提下,有利于遏制权力进入土地市场,减少农村土地流转中的权力租金和开发商损农现象。同时,它还具有以下好处:

1、改变政府直接面对大量被征地农民的局面,政府只管农田征用“三环”中的第一环和第三环,“一环’’即首先根据发展规划,依法根据程序将农田征用为工业或城市用地。“三环”即在完成征地补偿后进行土地流转的审批。而将第二环征地协商确价,补偿赔产执行环节交给征田所。因此说,是有限授权,授予的是征田补偿的执行权。

2、有助农民改变将政府看作“挖不完的金山”的老观念,使征地搏弈构成意识公平和实质平等。农民有事商量、有理诉求找征田所,从而减少政府经常接待处理群体性上访的被动尴尬局面。

3、长期以来,拥有土地承包经营权的农户在协商征地中一直是“缺位”的角色,涉及征地,由于土地属集体所有,必须由“集体”(乡村几位说了算的权力人物)出面,协调政府征地并领取补偿款。而“缺位”的农民常常为了维护自身利益(现实的、长远的)而“越位”闹事,制造麻烦。作为中介的征地所,可以直接替代原来的所谓“集体”代表的中介作用,使分配征地补偿细化到具体的被征地对象。

4、土地使用的多宜性和土地自身的级差,由于土地流转依靠政府行为完成,长期以来没有体现也很难实现。征地补偿费各地一有高低差异,不仅征地受阻,还引起已征地农户的反弹,进行上访。征田所则能在政策和财力许可前提下,从有利于完成征地出发,按照土地使用不同用途和土地级差评估,给予不同的征地补偿费。(比如房产开发的土地可按 拍卖预期作价,分期支付)。由于是中介组织运作,因此只要坚持公开、公平、公正,可减少以往政府必须直接面对的各种矛盾和过激行为。

5、中介组织作为专业机构,可按照舟山实际设计审核机制,审核征地项目是否符合和满足公共利益,并提出征地费用可行性预算。

6、鼓励征田所采用参加社会保障、转业基金、物业,股份补偿(即将补偿资金转为房产实物月收租金、入股参加分红)等办法,用活土地流转补偿资金,保护失土农民的利益。

(四)
中介组织,具有非政府性、非赢利性(企业性)、自治性、组织性、志愿性等基本特征。农村征田所,从性质上讲应属于非政府性的经济类社会服务组织,因此,政府对该中介组织应采取必要的扶持政策,科学地将原有的土地流转行政成本一部分作为经费实行先划拨后结算。

农村征田所作为一种探索,政府既不能对它实行层级式控制,也不能放任自流,并要严格控制数量。政府通过法律规范、政策调节、财政支持等手段,培育和推动它的发展。让这个组织真正担负起为市场、为农民服务与自我管理的职能。作为一个社会组织新单元,征田所在工作中将面对许多社会单元组织,政府要为它创造协调运作的平台,中介组织自身更要探索相适应的社会协调机制。