对高校职称评定中法律问题的探讨

作者:魏红 徐芳 王光艳


一、 职称评定权的法律渊源
1.教育行政部门与高等学校间的法律关系
教育行政部门是高等学校的上级主管部门,属国家行政机关,拥有教育管理权,能以自己的名义实施教育管理活动,并独立承担由此产生的法律效果,是高等学校管理的行政主体。高校属事业单位,从事专业活动,不以营利为目的,其活动经费实行预算拨款制,属社会公益性质,一般不具有行政主体资格。1986年国家教委制定的《高等学校教师职务试行条例》第 15条进一步规定了高等学校对助教、讲师任职资格的审定权,并规定部分高校教师职务评审委员会,经国家教委会同省、 自治区、直辖市、主管部委批准,有权审定副教授任职资格,或者有权审定副教授、教授任职资格。审定的教授报国家教委备案。以法律、法规的形式授予部分高校职务评审权,使部分高校可以独立行使教师职称评定授予权,并承担由此产生的法律效果。

因此,在行政法律关系中,教育行政部门和高校在职称评定中是授权和受权的关系。教育行政部门对高校管理具有单方性,处于主导地位,高校处于从属、服从地位,二者为”管理者”和”被管理者”的不对等关系,高校要接受教育行政部门的监督和检查。

2、高校与教师间的法律关系
高校与教师的法律关系具有双重性。(1)高校与教师的聘用关系。从法律性质上来讲,在教师的职务聘任中,学校和教师都有受聘和解聘的权利,都有平等的权利和义务,双方合同也是在充分协商达成共识的基础上签订的。聘用合同反映了高校与教师间的平等的民事主体关系,教师享有民事权利。如在《教育法》、 《高等教育法》、 《教师法》中明确规定的:教师有教学权、学术研究交流权、指导教育学生权、休息权、取得报酬权、参与管理权、进修权及宪法、法律规定的其它权利。在聘任中高校应当尊重和维护教师的合法权益。
与聘用关系不同,教师职称评定行为在教育行政部门和授权学校与特定教师之间产生的是一种行政法律关系,是依照教师申请,由教育行政部门或授权的学校单方面实施的法律行为。在教师职称评定授予行为中,教师只有申请取得某个职称的权利,至于能否取得该职称则完全由教育行政部门和授权高校单方面决定。由于双方的法律地位是不平等的,双方之间的关系是管理和被管理关系,因此教育行政部门和授权高校职称评定行为是行政行为。

3、职称评审委员会在职称评定中充当的角色
教师职称评定是我国实行专业技术职务聘任制度的重要一环。它是指依相关教师的申请,由主管教育行政部门或部分高校组织职称评定小组进行评审,对符合条件授予一定职称的行为。教师职务评审委员会在教师的职称评定行为中起到关键性作用,其职责是评议,审定专业技术人员的水平是否达到其申请职称的条件。然而,它并非职称评定的行政主体,只是高校管理中专门为教师的职称评定设立的内部机构,没有独立的行政经费预算,不能以自己的名义行使职称授予权,也不承担由此产生的法律效果。

二、 职称评定行政行为的探讨
1、 职称评定行为是具体行政行为
由于教育行政部门和授权高校能以自己的名义实施职称评定授予权,并独立承担法律责任,职称评定授予行为作为行政行为,并产生法律效力。第一,公定力。即职称授予权一经授予,无论是否合法,即具有被推定为合法而要求机关、组织和个人表示尊重的一种法律效力。公定力并不意味着行政行为的真正合法;第二,确定力。即己生效的职称评定授予行为具有行政效力,教育行政部门和授权高校不得任意改变所作的职称评定行为,否则应承担相应的法律责任,从而从法律上确定了教师的法律地位。但职称的评定授予行为的确定力不是绝对的,而是相对的。教育行政部门和授权高校发现自己的行政行为确实有违法情形,可依法加以改变,对受损害的行政相对人应依法承担相应的法律责任。第三,约束力。是己生效的职称评定授予行为所具有的约束和限制教育行政部门、授权高校和教师行为的法律效力。对职称评定具体行政行为而言,是对特定的行政相对人即申请专业技术职称的教师以及教育行政部门和授权高校产生约束力、限制力。如有关行为违反了这种规则,则行为人应承担相应的法律责任。职称评定行为并非指向全体公民或高校全体教师,而是针对特定的职称申请人。从以上三个方面来看,职称授予符合具体行政行为的特征。

从行政法理论上讲,作为具体行政行为,当行政相对人认为行政主体的行政行为侵犯其合法权益,即依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请,行政复议机关依照法定程序对被申请的行政行为进行合法、适当性审查,并做出行政复议决定。对照教育行政部门和授权高校实施的《高等学校专业技术职务实行条例》,职称评定授予作为具体行政行为只规定了申请职称应具备的必要条件,职称评审委员会的评审程序以及评审最终结果的公示程序。而当申请人对有评定授予权的高校决定不服,或者 对其他人持有异议,通过何种途径申诉和表达?对申请人的申诉和他人的异议,通过何种程序受理和答复?而上述内容在实行条例中均未涉及。为了充分保障和维护申请人的正当权益,应有多种救济途径的规定,使申请人既有行政途径的救济程序性权利,又有外部救济性的提起诉讼的权利。

2、职称评定行为是自由裁量行为
职称评定授予行为的特点决定了它是自由裁量行为。职称评定授予行为与一般行政行为相比,还具有特殊性:首先行为主体不同。在职称评定时,职称评定委员会和实施判定的专家学者都是在高校从事教学或科研工作,是有别于行政机关和行政人员的行为主体。其次,履行职责的行为方式不同。在职称评定中,一般采取无记名投票方式进行,一方面在职称评审条例中对反映学术水平的规定,如发表多少篇论文,在几级刊物上发表,获奖情况只作了原则上的规定,具有相对性。因此,专家对学术水平判定时的界限和标准不可能规定得十分明确、具体。另一方面,每个评委由于学科等诸多因素的影响,对学术水平的理解和把握也不尽相同,从而对职称申请人水平的评价也存在差异。职称评审自由裁量权的行使尽管是借助主观能动性的发挥,在一定条件下可以按照自己的主观判断做出适当的行为,这是行政自由裁量权的重要特点,主观意志在自由裁量的行政行为中起到很大的作用。但职称评定授予自由裁量权并不等于行政上的任意裁量,是在职称评定授予的权限和范围内进行的,绝不能以行政机关的行政官员的个人意志和人情为转移。

从行政法理论上讲,职称评定授予自由裁量行为应遵循正当原则、平衡性原则和情理性原则。第一,正当原则。教育行政部门和授权高校使用自由裁量权,其目的是使依申请参加职称评审的部分教师获得与其水平相当的专业技术职务,使之符合法律所追求的目的。第二,平衡性。教育行政 部门和授权高校在做出行政行为时必须充分考虑到教师与学科间、教师与高校等各方利益的平衡。第三,情理性。即要求职称评定行为,必须符合客观规律,合乎情理。不能要求申请职称的教师承担一些无法履行或违背情理的义务,否则达不到应有的目的。

应该指出的是,赋予教育行政部门和授权高校自由裁量权主要是为了提高行政效率,但同时也不可避免地产生失职、滥用职权、行政不当等行政错位现象,因此,在充分肯定自由裁量权合理性的同时,必须分析研究它的消极一面。即使是聪明睿智的执法者,由于他是有感情的人,因此难免会产生不公正,不平等的现象。尽管职称评定是以民主评议和无记名投票的形式进行的,显示了职称评议的平等性与合理性一面,但同时职称评定自由裁量行为不可避免地出现上述错位现象,必须建立制衡机制以防止自由裁量运用者的异化。

三、 职称评定法治化应采取的措施
(一)、内部引进职称评定行政复议制度
(1)、形成救济体系
职称评定授予既然是具体行政行为,那么当教师对评审不服或对他人产生异议时就应有进一步申诉的权利。 《行政复议法》第一条规定:为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保护公民、法人或者其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制订本法。行政复议法是教师行使行政救济权的一项重要法律制度。在我国,除了前面所谈的行政诉讼和行政复议之外,还存在多种救济可能的救济渠道,例如向党政领导直接申诉,向人大机关或其领导和代表、委员申诉,向媒体求援等,其中信访是一种常见的渠道。在高校,职称作为学术水平的重要标志,一直是高校教师的关注焦点,它不仅涉及每位教师的自身利益,还决定着 教师的学术地位,是教师非常敏感的话题。当教师对职称评定行为产生异议,多数以人民来信的方式寻求解决途径。但由于制度不健全,没有专门的机构、专门的程序来处理解决专门的问题,通常转归有关部门处理,人民来信结果往往不是不了了之,就是石沉大海,即使信访成功,也取决于领导对此事的关注程度,带有很大的随意性,没有从根本上解决矛盾。这里应该指出,信访机构并不是法定的纠纷处理机关,因此不是一种常规的、制度化的解决渠道,只是对行政复议和行政诉讼的补充。行政复议作为一种制度化的行政救济,应该纳入到教育行政部门和授权高校的职称评定条例当中,并作为规章加以实施。一旦教育行政部门和授权高校与职称申请人产生纠纷,教师可按规定的复议程序向上级教育行政部门或专门的行政复议机构申请行政复议或提起诉讼,以保护职称申请人的合法权益不受侵犯。

(2)、引进行政复议制度,加强职称评定权的自我监控能力
行政复议制度是教育行政部门和授权高校自我约束、自我监督机制的最佳法律保障。国家1990年颁布了《行政复议法》,尽管有学者认为《行政复议法》的有些规定对相对人的保护不足,带有明显的行政色彩。但通过行政复议程序,实施行政内部的监督是一种非常理想的控制行政自由裁量权的控制机制。行政复议制度的引进从机制上加强职称评定行为的自我纠错能力;从权利上维护职称申请者在职称评定中的参与权、听证权、陈述权、申辩权、复议申请权等;同时从功能上起到内部监督的作用。行政复议不仅可以全面审查职称评定行政行为,而且可以直接纠正、变更任何违法及不当行为,可以有效地对自由裁量权的行使实施监控。

(二)、规范行政程序
行政程序的公开公正原则是对自由裁量权力加以制衡的有效手段。由于自由裁量行为本质上是一种“自由”的权力,权力本身的扩张性和操纵权 力自身的不可克服的弱点容易导致行政裁量权的滥用。在实践中,有关部门和学校对申请条件和结果一般都能公开,但评定程序作为职称评定的关键环节却很难做到公开,还存在大量的内部程序和暗箱操作的现象,致使滥用职权、行为不当等情况发生。公开即指除涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私外,应当一律向行政相对人和社会公开。维护相对人的合法权益,同时起到监督作用。而公平是要求在程序公平的约束下,正当地行使行政权,尤其是行使行政自由裁量权。公平地行使行政权力,使教师对教育行政部门和授权高校产生权威和信任感。公开是公正的基础和前提,没有公开也很难保证公平。职称评定授予作为自由裁量行为,按照行政程序公开公平原则,将职称评定授予的关键环节——职称评定程序公开,即在规范程序方面不仅要求裁量的事项公开,裁量的标准公开,裁量的结果公开,更重要的是裁量的程序公开,否则很难谈得上公正。一方面,程序公开是教育行政部门和部分高校应承担的义务,也是教师的正当权利,应该得到法律的保护。另一方面,教师参与到职称评定当中,了解职称评定的全过程,增强了对评定行为的监督功能,满足教师的强烈的参与愿望,对评定行为起到制约作用。

参考文献:
〔1〕1986年2月18日国务院第27号文件
〔2〕旭原、国云,行政自由裁量权若干问题探究,浙江省政法管理干部学院学报 1994年第1期
〔3〕《行政复议法》
〔4〕夏正林,教师职称评聘中的法律问题,江苏警官学院学报,2002年第2期
〔5〕马怀德, 《行政法与行政诉讼法》中国法制出版社2000年