实施《行政许可法》,有效防止权力腐败

作者:董 平


权力是公众意志的反映,在本质上是属于人民的。但公共权力必须由具体的人来行使,这就是使权力本身具有内在的矛盾性,它一方面同社会整体需要相联系,另一方面同权力主体的个人利益相联系。权力的运作过程给掌权者带来地位、名誉、荣誉以及各种利益,因而对权力主体具有本能的和自发的腐蚀性。权力的主体与客体是不平等的,权力在特定条件下,完全可以被用于交换。正是权力的可交换性,在一定条件下,为权力的腐败提供了契机。如果权力掌握者不能正确地行使和运用手中的权力,就会产生消极腐败现象。
  
行政许可,也就是通常所说“行政审批”,是行政机关依法对社会,经济事务实行事前监督的一种重要手段。由于行政许可主要针对的是有限自然资源的开发利用,有限公共资源的配置,与社会公共利益事业关系密切,使它成为一项重要的行政权力。长期以来,我国的行政许可制度存在着许多弊端,使有些行政机关的掌权者把行政许可作为权力“寻租”的手段。不少企业、个人为了取得行政许可,托关系、给好处,助长了权力腐败现象的蔓延。2004年7月1日,我国《行政许可法》的实施,将行政许可这一行政权力行为以法的形式来调整、来约束、来监督,这有利于防止行政权力的腐败。

一、从权力主体上防止权力腐败
《行政许可法》规定的实施行政许可的主体制度,是对现行行政许可制度的重大改革。它对行政许可的设定从法律上作了明确规定,设定行政许可属于立法行为,应当符合立法法确定的立法体制和依法行政的要求,做到相对集中。从权限上讲,原则上只有全国人大及其常委会、国务院可以设定行政许可,省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会、人民政府可以依据法定条件设定行政许可,依法享有规章制定权的地方人民政府不得随意设定行政许可,国务院各部门和其它国家机关一律不得设定行政许可。从形式上讲,法律可以设定行政许可。可以设定行政许可的事项尚未制定法律的,行政法规、国务院有普遍约束力的决定可以设定行政许可。其它规范性文件一律不得设定行政许可。从条件上讲,办理行政审批、许可的条件,只能是法律、法规和规章规定的条件,行政机关不能在法律、法规和规章规定的条件以外增加任何条件,否则,就是违法。《行政许可法》的这些规定,相对集中了行政许可设定的主体,严格规范了权力授受关系的基本条件,这有助于改变目前行政许可设定主体资格模糊不清,许可范围失控,各行政机关纷纷争抢许可权力,甚至有些行政机关内设机关也在设定行政许可证的泛滥现象,能有效防止某些行政机关“自我设权”、“自行授权”等黑色交易的发生。同时,《行政许可法》还规定了上位法已经设定的行政许可,下位法不得增设任何相关的行政许可。这些规定可有效防止滥用审批权,搞“多头许可”来谋取私利。
  
二、从内容事项上防止权力腐败
根据我国经济体制还处于转轨时期,政府职能转变还没有完全到位的实际情况,《行政许可法》对可以设定行政许可的事项按不同性质、不同功能和对经济、社会生活的不同影响作了原则规定。规定了没有数量控制的防止危险、保障安全的普通许可和有数量控制的分配稀缺资源的特许许可。对资格、资质事项的认可设定,对技术标准、技术规范事项的核准设定,对主体资格确定的登记设定等。并规定设定行政许可要坚持合理的原则,可以设定行政许可的事项,也并不是都要设定行政许可。凡是能通过市场机制能够解决的问题,应当由市场机制去解决;能通过规范、公正的行业组织或中介机构能够自律管理解决的问题,应当通过行业组织或中介机构去解决;即使是市场机制、中介机构自律解决不了,需要政府加以管理的问题,也要首先考虑通过事后监督解决。《行政许可法》的这些公民自主优先、市场调节优先、组织自律优先和行政事后监督优先规定,将今后政府不该管的事情交给市场、企业和社会中介组织,可改变以往一讲行政管理就要审批,什么事情都要设定行政许可,许可种类越来越多的现象,可有效防止行政权力的腐败,促进政府职能的转变,促进政府管理方式的创新。
  
三、从环节程序上防治权力腐败
为能以较小的许可管制成本来实现既定的行政管理目标,使社会效益最大化,《行政许可法》对许可申请、受理、审查、决定、变更和延续、期限、听证等程序作了一般规定。为方便老百姓办事,规定了行政许可申请可以采用多种方式提出;行政许可决定尽量做到当场受理,当场决定;不能当场决定的,要出具受理凭证,并应当按照告知的原则告知申请人,按照法定程序在规定的时限内及时办理行政许可事项,不得无故拖延;对需要若干个部门办理的行政许可应采取统一办理或者联合办理、集中办理。行政许可的效率与便民原则,实现了“一个窗口对外”,减少了“多头审批”,改变了以往办一件事情同时要跑好几个部门,环节多、手续繁、时间长,老百姓办事难的局面,同时有效地防止了个别行政机关工作人员采取“拖”的办法无故刁难申请人,从中渔利的现象。

为防止行政许可的“暗箱操作”,增加政府行政活动的透明度,《行政许可法》规定行政许可事项、条件和标准,许可程序和费用,许可限额和结果应当予以公布,未经公布的不得作为实施行政许可的依据。许可申请人享有查阅许可档案,获悉许可标准、条件、程序、费用、限额、结果及其理由等方面事项的知情权利。规定通过法律、法规、规章拟定行政许可的,起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取和采纳意见。行政许可公开和听证原则,使政府行政许可活动公开化,使符合或不符合规定的行为一目了然,有利于群众对行政管理行为的公平性、公正性进行监督,使具有私心的人不能,也不敢腐败。
  
为杜绝行政机关利用许可乱收费、谋私利,《行政许可法》规定行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查,不得收取任何费用(法律规定的除外)。并对乱收费之后要给予什么处罚做出了明确而严格的规定,规定了对行政许可收费行为内部行政责任和刑事责任的追究。行政许可不收费原则,不仅是全面清理行政许可收费项目的主要法律依据,同时也有效防止了行政权力机关为谋取私利而自立收费项目、扩大收费范围、提高收费标准、转移行政职能,变无偿服务为有偿服务的腐败行为。

四、从监督责任上防治权力腐败。
针对目前行政机关及工作人员重许可、轻监管或者只许可、不监管和行政机关实施行政许可,往往只有权力、没有责任,缺乏有效监督的现象,《行政许可法》做出了强化监督、严格责任的明确规定。一方面,规定行政许可机关负有依法实施许可行为的职责,不履行法定许可职责或滥用许可权力的法律责任。把是否依法设定行政许可、是否依法受理行政许可申请、是否依法审查并做出行政许可决定、是否依法收取费用、是否依法履行监督职责等情况均作为法律规范内容。规定发现违法实施行政许可的要坚决予以纠正;发现行政许可决定错误的要依法予以撤销;因过错造成被许可人财产损失的应依法予以赔偿;应当追究法律责任的,要依法追(下接第41页)(上接第38页)究有关责任人员的法律责任。另一方面,规定行政机关应当对许可人是否依法从事行政许可事项的活动进行监督检查,监督检查情况要作详细记录,并接受公众查阅。为了便于行政机关履行监督责任,赋予行政机关抽样检查、检测、检验和实地检查的权力。为了提高监督力度,行政机关应当采取措施,通过举报、投拆渠道实施监督。《行政许可法》的法律责任和监督检查制度把事前审批和事后监督两个管理环节有机地联系起来,这不仅有利于行政管理工作的有序进行,也有利于行政机关的廉洁从政。
  
总之,《行政行可法》的实施为进一步加强政府立法工作、执法工作和执法监督工作提供了保证,也为规范行政权力,从源头上预防和治理腐败提供了保证。