从香港廉政公署谈内地的反腐对策

作者:蔡永彤


市场经济腐败与反腐败问题是当今世界政治生活中—个热门话题。腐败已成为社会的毒瘤,它造成了极大的社会不公,败坏社会风气,严重影响了政府形象和工作效率。各国政府都在想方设法控制腐败现象的滋生蔓延,并不断加大反腐败的力度。笔者从廉政公署的设置及其运作情况中引发了对内地腐败现象及反腐对策的一些思考。本文拟就该问题以我国香港地区的廉政公署为参照谈谈内地的反腐政策,以期能抛砖引玉。
一、香港廉政公署的设置及其运作情况
香港廉政公署成立于1974年2月,当时作为港英当局推行一项“新政”,旨在对抗和惩治日益严重的贪污犯罪,以挽回港英政府的声誉。70年代以来,由于香港逐渐形成了良好的经济管理体制和法律体系,廉政公署在香港也逐渐成为一个具有特殊地位的机构,并在肃贪工作中发挥着重要而独特的作用。1997年7月1日香港回归祖国后,廉政公署正式更名为“香港特别行政区廉政公署”。廉署独立于警队及政府架构,廉政公署专员直接向香港特别行政区行政长官负责。
廉政公署是依据《廉政公署条例》、《防止贿赂条例》、《舞弊及非法行为条例》依法行使职权的。从调查、预防、教育三方面开展工作,并分别设有执行处、防止贪污处、社会关系处。肃贪的主要对象是政府部门,其次是公共机构和私营公司。现任廉政公署专员的任关佩英对廉署的工作有着精辟的概括:“三三二”原理,即“三管齐下”、“三方支持”和“两个联合”。“三管齐下”指执法、预防、教育齐头并进;“三方支持”指政府、市民和传媒、廉署同事的支持;“两个联合”指与祖国内地和国际间的广泛交流合作。在“三三二”原理指导下,廉政公署各处开展紧密有效的反腐、防腐工作。
执行处负责案件的调查。调查员有权采取拘捕行动,还有权搜查楼寓,检查及扣押可能与罪行胶在的任何物件。案件的主要来源是市民举报。举报中心每天24小时办公,市民可通过热线电话、寄信或亲自到执行处及其分区办事处举报。执行处接到举报后会很快分析归类,立案调查,如证据充分,案件便移交律政司,能否提出检控,由律政司司长决定。
防止贪污处的职责是审查政府部门和公共机构(如电力公司、煤气公司、地下铁道公司)的工作程序,以修订可能导致贪污的工作方式 包括政府部门的执法、发放牌证程序、承包合约、对公平选举的监督,从数百亿的新机场工程到公共汽车收费箱中硬币流失等无所不包。近来该处还主动地为私人机构提供防贪服务,以有效地遏制贪污的滋长。
社区关系处的职责是教育市民认识贪污的祸害,并争取市民对反腐败工作的支持。职员们通过与市民的接触,通过大众传媒,提高了市民对贪污的警觉性。
廉政公署作为一个现代化的执法机构,充分利用现代科技,建立广泛的联系网络,提高办案效率和质量。综上所述,我国香港对于腐败的监督力度之强,范围之广,程度之深,工作之密,从基层到高层,从部门到政府,从群众到领导,从思想宣传到监督执行等,一切都十分周密到位。相比之下,我国内地的反腐机构还存在着差距,防腐效果不如香港地区,因此要结合内地的具体实际进行比较研究和借鉴学习。
二、对我国内地腐败现象的深层思考
解决内地腐败问题首先要认清内地的腐败现象,并剖析其得以滋生蔓延的原因。一般而言,我国内地腐败现象严重原因,无非是以下几个方面:一是法制不健全,不完善,监督不力,使得一些人有机可乘;二是一些政府官员道德素质低下,国民素质不高,导致社会风气不良,以致交叉感染;三是惩罚不力,通俗地讲是“苍蝇蚊子”打得多,“老虎”打得少,有的甚至还不敢打。除此之外,还有以下几个方面原因是值得深思和重视:
(一)几千年来封建传统文化及官本位思想的影响
中国历经几千年的封建时代,历史的连绵性和延续性使得封建传统文化对当今社会影响绵延不绝,根深蒂固。在漫长的封建社会中,其社会分工非常简单,要么“劳心者治人”,入仕途做官,要么“劳力者治于人”,去种田当农民或农奴。所谓的“三年清知府,十万雪花银”即源于此,可见做官是有利可图的。与此同时,儒家思想一直占据着我国封建文化思想的统治地位,儒家所谓的“学而优则仕”、“书中自有黄金屋,书中自有颜如玉”等等思想和主张,无不引导人们去入仕做官,去挤当官这座独木桥。封建社会的“一人得道,鸡犬升天”、“朝为田舍朗,幕登天子堂”等现象足以证明“升官发财”不是没有依据的。因此,官本位思想是中国封建社会腐败的总根源。联系当前我国的现实情况,随着社会主义制度的建立,特别是改革开放的全面深入开展,难道这一思想就不会被继承下来并表现出来?那又如何解释就业调查中显示出来的大学生毕业后最想从事的职业是政府公务员这一现象?更不要说现实社会中一桩桩触目惊心的政府公务员贪污受贿等腐败案件了。
(二)市场经济不成熟导致权力的商品化与市场化
导源于封建社会的官本位思想,分析封建传统文化,透视当前我国内地社会主义市场经济的发展现状,笔者认为,市场经济不成熟及其权力的商品化与市场化是当前我国内地腐败现象严重的又一重要原因。市场经济的不成熟使得个体不能在更广的领域中发挥自己的才能和作用,导致人力资源结构不合理,配置不均衡,而腐败与中国目前整个社会的人力资源结构及流向有必然的联系。公务员工资虽低,却具有如此巨大的吸引力,好处究竟是什么?就在于权力可以商品化和市场化。权力商品化和市场化是指权力是商品,是有价的,可以如商品一样进行交换的。权力的出售必然导致腐败。在中国由于传统的官本位思想的历史和现实的影响,获得权利就意味着获得了名誉、地位与各种实惠,不得不使人把当官作为出名和发财致富的理想捷径,从而纷纷拥到从政路上来。所谓的权钱交易,也就不难理解了。西方发达国家有许多人不愿从政,即使从政也是以先有一定的经济基础为前提的。中国内地的这种情况是由中国社会的经济结构不发达,社会分工简单造成的。人力资源的分配与流向是由社会发展阶段的经济结构所决定的。因此,中国要遏制腐败现象的发展蔓延,最重要的途径只能是大力发展并规范市场经济,以使社会分工能够最大化与细化,进而使人人有发挥聪明才智的机会,人人有施展才华的地方,不至于都想着去从政。
(三)全心全意为人民服务的宗旨观念淡化和人生价值的实现途径被拜金主义、享乐主义、个人主义等思潮所扭曲
前段时间,中央电视台播放了《钢铁是怎样炼成的》,摆在人们面前的实际上不就是人生目的、人生价值的实现途径及价值观念取向问题么?当官为什么?是实现共产主义信念,为人民服务,还是为了个人得到某种利益和好处?腐败分子实现的人生利润不过是人的最低需要,即对物欲的要求。而人生更高层次的需要,特别是自我实现的需要,则保尔·柯察金就是一面镜子,只有像他这样清廉、诚实、正直的人才能达到。
三、从香港廉政公署看内地的反腐败对策
在众多的优秀的政治文化中,有不少值得借鉴和学习的地方,如西方的分权学说、制衡学说、国家公务员制度等等。一些发达资本主义国家强调法制,走的是依法反腐败的路子,有不少经验值得借鉴。20世纪70年代以来,一些东方国家和地区,如新加坡、韩国和香港地区,在领先法制的同时,通过最高当局的强大权威,采取重大举措来推动反腐败的深入开展,取得了举世瞩目的成就。中国腐败问题关系到执政党生死存亡。内地已有许多人针对腐败现象提出了许多反腐败对策,如加快改革步伐,把反腐败的长期性和当前的紧探测性紧密结合在一起的,这些都是十分正确和必要的。曾几何时,朱 基总理在国内外新闻记者招待会上答德国记者关于反腐败问题的提问时说,腐败问题与一党执政和多党执政并无多大关系,关键在于法治。西方一些学说制度是以法制健全与执法的法律化、经常化和大众化。比较香港廉政公署,笔者提出以下几点反腐对策:
(一)充分发挥法律手段的作用,走法制化反腐之路
法律手段在实现反腐倡廉中具有特殊意义和地位,“其突出优点是使管理者与被管理者有法可依,有章可循,行为规范,减少随意性。”1法律实施的前提是强化立法,任何案件中人要有据可查,便有解决的方法,而监督机构依法成立,依法监督才更具有权威性和震慑力。邓小平同志曾在1978年12月的中央工作会议上指出:“必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”九届人大二次会议将依法治国写入宪法,对于腐败案件必须坚持“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”的原则办事,不能心慈手软,姑息放纵,对一些大案要案,高级官员腐败案件,更要依法从严处理。法律是支柱,制度是补充。法律往往规范宏观方面,而涉及不到细微之处,制度就为此提供补充。制度的细化能更大程度地规范人们的行为,遏制腐败等不良因素的产生,这一点上,廉政公署的工作范围甚至细到了公交车的投币问题。据报道,一香港官员在开公车出外办事途中路过商店,买了些家用品被罚三个月工资,这在内地简直如同天方夜谭一般,而领导开公车办私事更是司空见惯了。腐败是个无底洞,只有从细微之处开始补救,才能成就“女娲补天”的大手笔。
(二)加快经济发展,转变政府职能与思想政治工作相结合
法律制度手段是治本之策,而加快经济发展更是重中之重。经济发展利于消除腐败现象的土壤和条件。现阶段经济发展最根本的是坚持公有制为主体,大力发展多种所有制经济,坚决实行政企分开,建立现代企业制度,让各企业自主经营、自负盈亏,让社会各个经济部门都发展和完善起来,从而拓宽人才就业,改变整个社会“学而优则仕”的人力资源结构与 流向,真正实现“三百六十行,行行出状元”,从经济上消除政府官员和普通老百姓的地位不平等现象,做到有事按法律程序办事,而非“提着礼品走后门”,从而使权钱交易没有市场。在健全公务员制度的同时提高其薪水待遇,使其满足于一定的物质生活条件而专心工作,不为他物所诱。香港的腐败案件一部分得以遏制也离不开其丰厚的经济底蕴。当然,“高薪养廉”毕竟不是治本之策,因此要在经济发展的同时,加快政府机构改革,调整政府职能,实行党政分开,政企分开、简政放权,从而弱化政治权力在经济活动中的作用,让出售权力的官员找不到市场。但对于那些政治素质差的人来说,总是会钻各种空子以谋取私利,因此思想政治工作是必不可少的。任何外因都是通过内因在起作用的,公职人员走向腐败主要是由于其思想上的堕落,正如列宁所说:“政治上有教养的人是不会贪污受贿的。”我国当前开展的“三教”教育就其实质而言是一项思想政治工作,旨在教育广大公职员正确对待社会上的不良因素,树立全心全意的为人民服务的信念,遵守党纪国法,成为真正意义上的人民公仆。
(三)加快政治体制改革步伐,建立完善社会主义民主政治制度
我国政府机关实行的是行政首长负责制,因此在机构程序运行中使用的是指令手段,其独特作用在于:首先,这种手段利于达到统一集中、迅速有效地解决问题的目的;其次,若方案出了差错,有专人负责承担后果,利于问题的解决;再次,这种手段有权大的灵活性,得因人制宜、因事制宜、因时制宜、因地制宜。但其局限性也是存在的,最关键是受领导干部个人经验、感情、知识、阅历等主观因素的影响,易产生“人治”的弊端。正因为如此,才会出现“领导说错,是对也错;领导说对,是错也对”的现象,难免出现滥用权力等腐败因素。因此,要加快政治体制改革步伐,必须要建立并完善社会主义的民主政治制度,。要强化民主对权力的监督功能,对于重大决策、重要干部任免、重大资金使用等问题要充分发挥民主讨论,不能一个人说了算。我们追求的是民主而不是专制,这是防止腐败的治本之策。
(四)参照香港特别行政区的做法,设立一个专门的反腐机构,专司反腐职能
设置一个反腐程度较高即具有独立的、专业化的、法律特别授权或规范职能的部门,设立性质与廉署类似:独立于公检法机构及政府架构,直接向行政长官负责,不受任何外来干预。这个部门应为业务上精通执法,在职能上比较超脱,与其他部门没有利益冲突的部门,应具有相对的独立性、较高的地位、充足的权力、保证职能的层次性。
(五)健全内外监督制约机制,树立全民监督意识
监督很重要,不受监督的政府及权力机构必然是腐败的政府与权力机构。就中国的国情而言,监督不仅只是外界各方面对政府的机构的外部监督,也包括监督机关的被监督及内部监督。从内部说,如何防止监督人员的贪污行为和保证其执法工作,这是十分关键的,只有一个高度纯洁的精英集体才能完成与腐败势力斗争到底的艰巨任务。在这一点上香港廉政公署设置一个名为L组的内部调查及监督机构,还有“廉政公署事出有因宜投诉委员会”、专门受理对廉署人员的举报。1997年,廉署对被市民举报的本署职员的三宗贪污案件进行了调查,一名廉署工作人员在办案中因袭击、恐吓和妨碍司法公正而被指控,经法庭审讯虽然不构成犯罪但廉署给予纪律处分。因此,建立—支内部专职监督队伍,防止监督部门内部的腐败是十分必要的,其重要性在于巩固监督机构的核心地位和高度的独立性、纯洁性。
从外部监督来看,我国的全国人大及其常委会依法行使监督权,同时实行共产党领导的多党合作和政治协商制度,这是一种独具中国特色的监督形式。但由于其地位使得监督面较为宽泛,且并非专职监督机构,因此监督力量不够强硬。总的来说,我国的组织的严密性没有与效果的预期性相统一,同时客观现实中群众的监督难以得到足够的重视,导致民主监督的积极性逐渐丧失,使得腐败现象层出不穷、难以控制。人民群众是反腐监督的后盾,并且是腐败现象的最主要的受害者,他们最痛恨、最反对腐败现象,最支持、最拥护党和国家的反腐倡廉举措。群众监督是一切监督的基础和力量源泉。我们可以发现廉署工作的案件来源都是市民举报,“三方支持”中市民为三足之一足鼎立。因此,建立具有各种途径方式的举报中心是发现腐败案件的途径之一。现在浙江省杭州市有一个“市长热线”,一定程度上推进 了反腐败的工作。除此之外,新闻舆论发挥着重要的监督作用,具有广泛性、及时性、公开性、群众性的特点,发达国家的一些大案要案如“水门事件”、“克林顿性丑闻”等,新闻媒体就发挥了重大作用。国内中央电视台的《焦点访谈》受到了党、国家领导人和广大人民群众的赞扬,这种形式对腐败现象起着巨大的约束作用。但我们看到它只能涉及到极少部分,一些群众在受官官相护的迫害后不得不倾家荡产地从家乡跑到北京,找到《焦点访谈》才使腐败案件得以曝光。因此,在各级地方设立新闻曝光节目,不仅有利于在基层反腐败现象,更是对人民负责的表现。
(六)加强反腐宣传与普法教育
廉政公署的社会关系处担当了这一责任,使制止与防范腐败达到统一。由于我国法律体制不健全,人民法律意识还不够高,因此加强社区教育,适时为大中学生开办法制讲座,这不仅有利于提高人民整体素质,加强基层法制建设,也有利于为将来立法提供高质量的人才。
香港的廉政公署虽然是资本主义制度下的机构,但却存在其值得借鉴学习的地方,是可以和中国内地情况相结合的。当前我国的腐败现象还较为突出,反腐败的形势依然严峻,成为人们关注的焦点,已迫切需要提上议事日程。笔者认为,我国处于社会主义初级阶段,还存在消极腐败现象得以滋生蔓延的土壤和条件,要找到一套比较完善的反腐倡廉办法将是一项长期而艰巨的历史任务,道路是曲折的,前途是光明的,我们既要有信心,也要有恒心,既要坚持不懈,一以贯之,也要警钟长鸣,时刻警惕。
参考文献:
1李文利: 《行政管理学》,北京:警官出版社,1994年版,第34页