基本公共服务供给的国际比较:基于公共政策的视角

  作者:於杰 孙建军


    经过30多年的改革开放,我国社会已从“生存型”迈向了“发展型”。这一转型,给我国经济社会激发了巨大的发展活力,同时也带来了新的挑战。在公共服务领域突出表现在两个方面:一是公共服务供给总量不足,关系人民群众切身利益的民生问题比较突出,群众反映强烈;二是公共服务供给在城乡、地区和不同群体之间的结构失衡现象严重。为了提高公共服务供给总体水平,破解供给不均等难题,以推动科学发展、促进社会和谐稳定,基本公共服务均等化供给逐步成为突破口,成为我国社会各界关注的焦点。当前,理论界主要围绕基本公共服务均等化提出的背景、内涵、理论基础、范围的界定和实现路径等方面内容进行了深入的研究。本文基于公共政策视角,从价值取向、政策制定和执行模式以及政策评估四个维度对当前世界各国的基本公共服务供给进行国际间比较,以期掌握一般规律、吸收成功经验,为推进有中国特色的基本公共服务供给实践提供有益借鉴。
    一、政策价值取向维度
    当前,世界各国在基本公共服务供给政策制定和执行过程中主要存在着“公平主导型”和“公平与效率兼顾型”两种价值取向。
    (一)、公平主导型
    “公平主导型”价值取向就是指国家把“公平”作为首要的价值理念贯穿于基本公共服务供给政策制定和执行的全过程。具体在实践中,法国及北欧四国(挪威、丹麦、芬兰、瑞典)是坚持这一价值取向比较典型的国家。他们遵循“全民普及、公平公正”的原则,强调以政府为主体,向全民提供普遍保障的高标准、广覆盖、多项目、长时间跨度的基本公共服务,建立起比较健全的基本公共服务体系。例如,法国的公共服务体系健全,全国99%的人口都被纳入社会保障体系,几乎全民享受着从摇篮到坟墓长时间跨度的、多样化的、较高水平的基本公共服务。而受到社会民主主义思潮的深刻影响,北欧国家将全民平等享有公共服务作为国家的一项主要政策,并以高税收政策为保障依法向全体社会成员提供门类齐全的、高水平的、均等化色彩浓厚的基本公共服务。这种高税收、良好的公共服务政策有利于缩小人们之间的实际收入差距和生活水平差距,在一定程度上能够发挥抑制财富不均、维护社会稳定的“调剂”作用
    (二)、公平与效率兼顾型
    受到自由市场经济和天赋人权思想的深刻影响,许多国家在基本公共服务供给政策价值取向上注重公平与效率兼顾。英国、美国和德国是“公平与效率兼顾型”价值取向的典型代表,他们主张政府是提供基本公共服务的基础力量,同时强调要充分发挥市场和社会在公共服务供给中的互补性作用,以形成公共服务多元主体供给的格局,更好地满足公众多样化的公共需求。例如,英国、美国在公共服务供给过程中,一方面政府承担起基本公共服务供给的主体责任;另一方面注重引入市场竞争机制和社会参与引导机制,通过公共服务供给市场化、社会化运作,充分发挥市场、非政府组织和志愿者的重要力量。同时政府运用公共权力,依据相关法律法规审查准入资格,制定公共服务价格、质量和项目的评判规则或标准,切实履行好监管职责,确保公共服务供给效率和公平程度。德国强化和完善以公共服务为重点的财政转移支付制度,有效处理了两德统一后,东西部地区之间因经济发展差距所导致的公共服务供给不均问题。同时坚持公助和私助相结合,在政府、企业和社会公众个人之间建立起公共服务项目经费分担机制,以减轻政府的财政负担。
    不论是“公平主导型”,还是“公平与效率兼顾型”的价值取向,事实上都需要在准确把握基本公共服务非排他性、非竞争性属性的基础上,将公平放在更为前置的地位。同时,也需要充分地结合各国国情选择合适的价值取向。作为发展中国家的中国,我国是个人口大国,生活水平低的人口占总人口比重较大,同时,随着我国由生存型向发展型社会转型,社会公众对基本公共服务的需求呈现日益上升的趋势,相对于原先不足的基本公共服务财政投入资金,供给与需求的缺口不断拉大。在这样的大背景下,我们不能像拉美国家不顾实际,盲目地选取市场主导的价值取向,从而影响社会稳定,遭致惨痛的教训。也不可能像西方发达国家,在公共财政难以支撑的情况下提供高标准的基本公共服务。而是在回顾和总结我国经验和教训的同时,积极参照韩国、新加坡等新兴工业化国家的做法,强化政府责任,集中财力优先保障基本教育、基本收入、基本医疗、基本居住等基础领域的公共服务均等化供给,保证社会公众的基本生存和发展之需,增强社会安全感。在此基础上,随着经济社会发展水平的提高,不断加大公共财政投入力度,不断扩展基本公共服务领域,提高基本公共服务供给水平。也就是说,从长远来看,“公平主导型”是我国基本公共服务供给政策的目标追求,而当前时期我们应当坚持“公平与效率统一”的价值取向。
    二、政策制定模式维度
    基本公共服务供给政策的制定是在一定的政府治理模式下进行的,其路径方式也直接受到治理模式的影响。目前主要有三种基本公共服务供给政策制定模式。
 
    (一)、科层治理制定模式
    科层治理制定模式往往强调国家权力的集中化、忽视执行主体的行动策略和目标群体的价值和利益,因此,在这种模式下,基本公共服务供给政策一般由政府自上而下的快速制定,表现出如下主要特征:制定时间比较短;政府是唯一的政策制定者,没有其他社会主体参与,社会只是政策的被动接受者;由于缺乏社会监督,政策制定过程不透明;政策的覆盖面一般较小;政策的持续时间不长。发展中国家或经济发展比较落后的国家制定基本公共服务政策一般采用此种模式。例如,拉美国家的基本公共服务政策就是由占统治地位的社会精英制定并由政府官员加以实施的。由于政策由掌权阶层制定,基本公共服务发展战略在左右政党轮流执政中摇摆不定,而且政策制定过程简单、快速、不透明,国内民众和其他社会主体在政策制定过程中几乎没有参与权,因此,政策反复性很大,持续时间不长,执行效率低下。
    (二)、多元主义制定模式
    与科层治理制定模式不同,多元主义制定模式将地方行动者的利益作为政策制定的出发点,视政策制定过程为地方行动者估计自己利益和目的的一个政治过程。因此,在这种模式下,基本公共服务供给政策往往是由各种利益集团相互竞争和博弈过程中“自下而上”产生的,政府仅扮演消极的权威性分配公共资源的角色。相对于“自上而下”的科层治理制定模式来说,政策制定时间比较长,覆盖面一般比较大,相应的政策的持续时间也比较长,但是所花费的成本比较高。 美国和德国的地方政府一般采取多元主义模式制定基本公共服务政策。美国地方政府一般采用建立与地方政府各个部门相对应的、主要由民众自愿者参加的各种理事会和委员会的方式,来参与政策制定和监督决策的执行。政策制定一般公开进行,透明度高,公民可以直接进入会场自由旁听,也可以通过网络等媒体了解政府的决策情况。政府定期召开的公开听证会对公众开放,在关于立法和预算决策等重要决策的听证会上公民有权作证。德国地方政府也将与地方共同体相关的事务都交由当地居民决定处理。出于效率、速度和成本的考量,公民代表投票权、地方议会等代议民主形式成为主要的决策途径。而为了克服权力代理人的道德风险和减少信息不对称,地方市镇议会、全体居民大会甚至启动市镇全民公决程序等直接民主决策方式也演变成为决策的可行性路径。
    (三)、政策网络制定模式
    政策网络模式在本质上是建立于非等级的协调之上的、公共部门与私营部门之间相互作用而形成的一种政策制定方式,是对科层治理模式和多元主义模式的综合。在这种模式下,基本公共服务供给政策制定的各种主体(包括个体、联盟、官僚、组织等)在地位上都是平等的,各种主体因为相互依赖、相互作用而形成各种不同类型的网络关系。在复杂的网络背景下,基本公共服务供给政策制定实际上是各种主体为了实现自己的利益和目标,在反复平等协商的基础上相互影响、相互妥协,并最终达成共识的过程。因此,政策受益面广,政策制定效率低。美国联邦政府、州政府就是采取政策网络模式制定基本公共服务供给政策的。政策制定过程中,参与主体是多元的、独立的、平等的。除了政府之外,还有代表不同利益群体的各类利益集团,这些利益集团不仅是公民利益表达的载体,同时也是与政策相关利益群体的代表。虽然,利益集团并不直接拥有决策权,但各种利益集团相互博弈,通过集团领袖或代表集中足够的政治资源,例如资金、人力、政治技能和政治知识,以说服或影响直接决策者接受集团的政策倾向,维护其所代表群体的意愿最大限度地实现。
    相比于其他国家,我国基本公共服务供给政策的制定一直以来采取单一的“自上而下”科层治理制定模式。不论是建国初期的精英决策,还是当前强调以民意为导向的科学决策,政府在基本公共服务政策制定过程中均起着决定性作用。而公众和社会力量由于缺乏参与渠道和参与能力,对政策制定的影响力极其微弱,其意愿和需求往往容易被忽视,导致基本公共服务供给常常出现“供非所需”的现象。同时,由于政策制定在缺乏监督的状态下进行,过程不透明,容易导致决策过程受到政府自身意愿或部门利益的影响,也会导致政策偏离公众需求的局面。为改变现状,在公众参与意识和参与能力不断增强、社会利益分化现象日益明显的情况下,根据不同情况采取不同的政策制定模式和方法已经成为社会各界共同关注的问题。
    三、政策执行模式维度
    根据政府作为基本公共服务直接供给主体的不同介入程度,可以把基本公共服务供给政策执行模式划分为三种:“政府全能型”直接供给模式、“政府主导型”直接供给模式和“政府参与型”直接供给模式。
    (一)、“政府全能型”直接供给模式
    “政府全能型”直接供给模式植根于传统的全能政府。在这种模式下,政府作为基本公共服务直接供给的“全能型”主体,以公共财政为保障,向全体居民垄断供给各类基本公共服务。因此,基本公共服务财政支出占政府支出比重很高,全民平等地享受着政府提供的从出生到死亡整个生命周期的各类基本公共服务。比如义务教育、社会保障、公共就业服务、医疗卫生服务和住房保障服务等。瑞典、芬兰、挪威、丹麦等西方“行政国家”或福利国家可以说是这种模式的典型代表。以芬兰为例,由预防性安全和健康政策、社会和卫生服务以及社会保险组成的社会保障体系,为全民提供从出生到老年的全过程、全方位的基本公共服务。涉及从免费教育到失业救济,再到免费的职业再培训;从儿童补助到养老金支出和老年人照顾;从预防疾病、意外事故,到提供基本免费的医疗服务。然而,随着社会保障体系的逐步完善,社会保障范围不断扩大,社会保障支出日益成为芬兰政府公共财政的严重负担。同时,高标准的社会保障水平也容易使居民滋生不劳而获的思想,一定程度上反而抑制了公众的劳动热情和创造性,不利于社会整体效率的提高。
    (二)、“政府主导型”直接供给模式
    “政府主导型”供给模式是一种以政府为主导、市场和社会合作参与向社会公众直接供给基本公共服务的模式。这种模式强调政府在基本公共服务直接供给中的主体地位,但政府为了减轻财政压力,根据所解决公共问题重要性程度、公共品和服务性质的不同,选择性地将少部分基本公共服务交由其他社会主体参与供给,以满足公众的多样化需求。同时政府处于强力调控地位,对其他社会主体供给基本公共服务进行监管,在提高供给效率和质量的基础上,保证基本公共服务供给的公平性。受制于国情和亚洲文化传统的影响,新加坡采用的就是“政府主导型”公共服务供给模式。作为一个移民国家,种族歧义多、文化多样和社会主体多元的特点迫使新加坡政府必须对公共服务进行权威性供给,以保证公共服务供给全社会覆盖和有效普及。而作为一个缺乏自然资源的岛国,经济对外依赖程度高的国情也逼迫新加坡在宏观管理层面强化政府的统一权威性,依法对经济政策、公众社会生活等进行强干预,在经济和政治稳定的大前提下由政府主导供给各类公共服务。同时,新加坡政府还和市场共同建立一种政府主导下的“共生关系”。即按照“管理靠威严、服务讲仁慈”的原则,采取“上下分离、两手并用”的公共管理方式,一方面在体现政府权威性的基础上,充分强调公共部门亲商、亲民的服务精神;另一方面坚持合作与协调,将非核心的公共服务合同外包,交由市场和社会参与供给,以节约公共服务资源、提高公共服务品质。
    (三)、“政府参与型”直接供给模式
    与“政府全能型”和“政府主导型”直接供给模式不同,“政府参与型”供给模式下,许多基本公共服务通过市场化和社会化运作方式直接供给,而政府仅直接提供一小部分最基本的公共服务,更多地在基本公共服务供给过程中充当起决策者、规划者和监督者角色,发挥决策、引导和监督作用。美国可以说是这种模式的实践先行者。一方面,通过联邦、州和地方政府之间复杂的合作机制向社会公众直接提供一小部分基本的公共服务。另一方面,以招标采购、合同承包、合约出租、政府参股、补助、凭单、特许经营、志愿服务等方式,将大部分基本公共服务通过市场化和社会化运作机制直接向公众提供。尤其是非营利组织(Non-Profitable Organization,简称NPO)或非政府组织(Non-Government Organization,简称NGO)全方位地介入基本公共服务直接供给中,发挥重要而积极的角色,成为美国地方政府治理与公共服务中的一大特色。
    从各国的实践比较来看,正是基于各国不同的历史、文化、法律与政治制度,各国政府在选取适合本国国情、最能有效保障基本公共服务供给质量和水平的供给模式过程中,呈现出了不同的供给形态。我国也不例外,在不同时期因不同国情采取不同的基本公共服务供给模式。建国初期和计划经济时期,我国实行的是“政府全能型”直接供给模式,基本公共服务几乎由政府单一主体提供。而进入市场经济时期,面对单一的政府供给模式所带来的管理体制僵硬、效率低下、服务质量不高、公众满意度低等问题,我国开始实行“政府主导型”直接供给模式。但是当前时期,一方面我国的市场经济体制有待完善,部分领域仍需继续深化改革;另一方面社会力量发展迟缓,社会组织的自主性欠缺、自治性不足和服务功能较弱,还难以承担起大规模地直接供给基本公共服务的职能。同时政府、市场和社会力量之间、各级政府之间的公共服务供给职责界限不清,公共服务供给的缺位、越位、错位现象并存。这些都将决定了我国在基本公共服务直接供给过程中,政府还需长期处于主导地位。
    四、政策评估维度
    政策评估不仅可以衡量政府基本公共服务供给责任的履行程度,也可以反映公民基本权利的维护情况,更重要的是通过评估来确定基本公共服务供给过程中是否坚持公益属性,以维护社会公平正义。因此,世界各国都十分重视基本公共服务供给政策评估,并着重从评估标准选择、评估模式探索、评估方法创新三个方面积极推进和改善基本公共服务供给政策评估。
    (一)、评估标准
    传统公共行政时期,由于受科学管理主义的影响,英国、美国等西方国家广泛应用“3E”(即经济(Economy)、效率(Efficiency)和效果(Effectiveness))标准开展公共政策评估,主要关注公共服务供给政策的效率和效益,即为了实现既定的政策目标需要损耗多少政策资源。而后将其发展为“4E”标准(另加公平(Equity)),不仅关注政策效率,同时也关注政策制定和执行的公平程度。随着新公共管理运动的兴起和新公共服务理论的发展,越来越多的西方国家在政策评估中坚持“顾客导向”和“公民导向”的理念,并在实践中以服务对象满意度为评估标准,关注服务对象对基本公共服务的需求和满意程度。
    相比于西方国家,我国开展基本公共服务供给政策评估起步较晚。同时由于对基本公共服务供给政策本质属性的认知不够到位,加上以“政绩”为官员评价主要标准的政府绩效评估环境影响,我国起初的政策评估主要以效率为标准取向,重点关注基本公共服务供给的效率、数量和范围等,而忽视供给的质量和社会公众满意度。而随着贯彻和落实科学发展观的不断推进,坚持“以人为本”已经成为各级政府执行理念的核心导向。体现在公共政策评估领域,坚持以社会公众满意为评判标准正在逐步成为社会的共识。
    (二)、评估模式
    评估行为的实施最终依靠评估主体来实现。从评估主体角度来看,当前世界各国主要存在着三种基本公共服务政策评估模式:内部评估、混合评估和外部评估。
    内部评估模式是指政府作为唯一评估主体,组织相关人员通过自上而下的方式进行政策评估。也就是说,政府控制基本公共服务供给政策评估实施的全过程,而公众或其他社会主体很难参与到其中。由于评估过程是完全封闭的,得不到有效的社会监督,因此,给迎接评估时弄虚作假留下了可行空间,政策评估难以真实地反映基本公共服务供给政策的实施状况,也不能及时了解公众的真实需求。在民主行政不断发展的趋势下,各国正逐步改进或抛弃这种政策评估模式。
    混合评估模式是对内部评估模式的一种改善模式,强调政策评估主体由单纯的政府机关内部评估向政府与公众或其他社会主体共同参与评估转变。具体实践过程中,一般在政府主导下,通过社会或其他社会主体的广泛参与,在双向互动的过程中对基本公共服务均等化供给政策开展评估。例如,韩国政府在通过调查研究摸清社情民意的基础上,建立官民合作机制,组织专家学者、社会公众或其他民间组织组成评估委员会,对政策现状开展客观、公正的评估,并提出合理的建议和意见。这不仅大大提高了评估过程的公众参与度,也能提高政策评估透明度,还可以使公众有效地表达自己的意愿,有利于改善和推进基本公共服务均等化供给政策实施。
    与内部评估和混合评估模式不同,外部评估模式则强调在政策评估过程中,评估主体由独立于政府之外的、掌握专业知识、信息面较广的政策领域内的专家和学者或专门机构组成。由于这些专家、学者们与被评价者之间没有利益冲突,相对来说,更能客观公正地做出评价。因此,这一模式逐渐被许多国家采纳和应用。澳大利亚就把政策制定、执行和评估的权力分别授予不同的机构,尤其是将政策评估的权力经常赋予一些独立的机构,如澳大利亚生产力委员会、维多利亚州基本服务委员会等。由于这些机构依法成立,直接向政府首脑、议会或者公众负责,独立于政府部门,因此,开展政策评估能够做到独立、公开、透明,从而提高了政策评估的真实性和有效性,保证了公正性。
    受政治、经济、文化和社会发展环境的影响,我国长期以来采用内部评估模式对基本公共服务供给政策进行评估。由于评估主体由政府成员组成,评估过程全封闭,公众和其他社会主体根本没有机会参与和监督,因此,从某种程度上来说,基本公共服务供给政策的好坏由政府单向说了算。这不仅难以保证基本公共服务政策评估的客观公正,而且会导致权力的滥用。鉴于此,为提高政策评估效果,近些年来,我国各级政府积极探索混合评估模式和外部评估模式,取得了长足的进步。但是由于各方面因素的影响,政策评估还是常常表现为上有政策、下有对策的“运动式”的评估过程,使评估流于形式,既反映不了基本公共服务政策实施的真实状况,更谈不上以社会和公众意愿作为客观衡量标准。
    (三)、评估方法
    从分析手段来看,政策评估主要有定性分析方法和定量分析方法之分。其中,定性分析方法如专家意见法、田野调查法等,定量分析方法如社会调查与统计分析方法、层次分析法、最优化分析法、投入产出分析法等。
    随着政策评估理论由实证主义走向后实证主义,西方国家一般采用定量和定性相结合的评估方法对基本公共服务供给政策进行评估,评估方法逐步趋向多元化、多样化。而我国目前政策评估过程中,由于大量采用传统的手工方法,对一些统计分析软件的应用还比较少,同时缺乏科学的、全国统一的基本公共服务供给政策评价指标体系,因此主要采取定性分析法对基本公共服务的目标完成情况进行监测和确定,这就难免受到个人经验、主观意志和感情因素的影响,在一定程度上影响了政策绩效评估的客观真实性。
    总之,综观世界各国基本公共服务供给政策实践,尽管在价值取向、政策制定、政策执行和政策评估方面五彩纷呈。但是实践告诉我们,无论在基本公共服务供给政策实践过程中,坚持何种价值取向,选取何种政策制定、执行和评估模式,大凡比较成功有效的国家,无一不是较好地做到了遵循一般基本公共服务供给规律与本国国情的创造性结合。也就是说,必须坚持从基本公共服务供给政策的一般规律出发,结合具体国情实际因地制宜地进行实践。

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